Die Hundegesetze der Länder (eine Übersicht finden Sie bei uns hier) sehen alle die Möglichkeit vor, einem Hundehalter aufgrund genauer benannter Vorfälle die Haltung eines konkreten Hundes zu untersagen oder gar die Haltung gewisser anderer oder aller Hunde. Dies kommt auf die rechtlichen Voraben des jeweiligen Bundeslandes an.
Das Verwaltungsgericht Berlin hatte nun über folgenden Fall zu entscheiden:
Ein Hundehalter (Kläger) wendet sich gegen die Haltungsuntersagung des Hundes E sowie gegen die generelle Haltungsuntersagung von Hunden einer Rasse, deren Körpergewicht in ausgewachsenem Zustand 12,0 kg übersteigt.
Nach einem am 08.01.2017 angezeigten Beißvorfall des Hundes E gegen einen anderen Hund in einem Hundeauslaufgebiet stufte der Beklagte den Hund E mit bestandskräftigem Bescheid als gefährlich ein und ordnete einen Leinen- und Maulkorbzwang für ihn an. Am 18.03.2017 wurde ein weiterer Vorfall, ein Angriff gegen andere Hunde, angezeigt. Am 28.10.2018 rannte der Hund E in einem Waldstück „… bellend auf Kinder zu und verletzte ein fünfjähriges Kind nach einem Sprung in dessen Gesicht mit dem Maulkorb leicht im Gesicht“. Im weiteren Verlauf brachte der Hund E anlasslos den von einer Zeugin geführten Hund P zu Boden und verletzte ihn, so dass er eine Hinterhandschwäche erlitt. Die Amtstierärztin des Beklagten stellte daraufhin den Hund E am 12.11.2018 sicher, und verbrachte ihn zur Tiersammelstelle.
Mit Bescheid vom 14.11.2018 untersagte der Beklagte dem Kläger mit sofortiger Wirkung das Halten und Führen des Hundes E sowie das Halten und Führen generell von Hunden einer Rasse, deren Körpergewicht im ausgewachsenen Zustand 12,0 kg übersteigt.
Das hiergegen gerichtete Widerspruchsverfahren blieb erfolglos.
Die Klage hatte teilweise Erfolg.
Dies aus folgenden Gründen:
Das Verwaltungsgericht Berlin ist zu dem Ergebnis gelangt, dass Die individuelle Haltungsuntersagung rechtmässig ist, die generelle Haltungsuntersagung indes nicht.
1. Individuelle Haltungsuntersagung
Die individuelle Haltungsuntersagung ist nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat das individuelle Haltungs- und Führungsverbot zu Recht auf § 30 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 HundeG gestützt. Demnach kann die zuständige Behörde zur Beseitigung und Verhütung von Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren das Halten und Führen von Hunden im Einzelfall oder generell untersagen. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Der Hund E gilt gemäß § 5 Abs. 3 HundeG als gefährlicher Hund, da seine Gefährlichkeit durch die zuständige Behörde aufgrund von aktenkundig gewordenen Vorfällen – bestandskräftig – festgestellt wurde. Unter Verstoß gegen die bestehende Leinenpflicht gab es am 28.10.2018 dennoch einen erneuten Vorfall mit dem Hund E als Schädiger. Dabei hat der Hund E sowohl ein Kind wie auch einen anderen Hund angesprungen und leicht verletzt. Der Vorfall vom 28.10.2018 wird vom Kläger als solcher nicht bestritten. Angesichts dieser Historie ging von dem Hund E eine Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren aus, die durch die Haltungsuntersagung (in Verbindung mit der Sicherstellung) beseitigt wurde. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass der Hund E nach der Rückkehr zu seiner Züchterfamilie kein aggressives Verhalten, sondern vielmehr einen guten Gehorsam zeigte, ändert dies nichts an der oben stehenden Einschätzung zu der konkreten Gefahrenlage. Für die adressatenbezogene hunderechtliche Verfügung kommt es nämlich nicht auf die abstrakte Gefährlichkeit des Hundes an, sondern auf das durch das Zusammenwirken zwischen Hund und Halter entstehende Gefahrpotential. Wie von der Amtstierärztin in der mündlichen Verhandlung bestätigt, ist es in der Praxis häufig so, dass die eigentliche Gefahr nicht von dem Hund als solches, sondern von der fehlenden Kontrolle und falschen Führung durch den Halter ausgeht. Darauf, wie sich der Hund E im weiteren Verlauf bei seinen neuen Haltern verhielt, kommt es daher für die hier streitgegenständliche Ordnungsverfügung nicht an.
Der Beklagte hat das ihm in § 30 Abs. 7 HundeG eingeräumte Ermessen nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Berlin auch sachgemäß ausgeübt. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Das Mittel der individuellen Haltungsuntersagung ist geeignet, erforderlich und auch verhältnismäßig, um künftige Angriffe auf Menschen und Hunde durch den Hund E zu verhindern. Das mildere Mittel des Maulkorb- und Leinenzwangs war hier erkennbar nicht geeignet, Gefahren durch den Hund E abzuwenden. Der Kläger hat am 28.10.2018 gegen die angeordnete Leinenpflicht verstoßen bzw. war nicht dazu in der Lage, den angeleinten Hund festzuhalten, so dass sich dieses Mittel als wirkungslos erwies. Auch die bereits verfügte Maulkorbpflicht war als milderes Mittel ersichtlich nicht geeignet. Vielmehr hat der Vorfall am 28.10.2018 gezeigt, dass der Hund E trotz seines Maulkorbs allein durch Einsatz seines Körpergewichts dazu in der Lage war, Menschen und Tieren Verletzungen beizufügen. Dass es sich dabei um eher leichte Verletzungen handelte, ist unerheblich, da § 30 Abs. 7 HundeG allein eine Gefahr für Leben und Gesundheit, nicht aber eine bereits eingetretene schwere Rechtsgutverletzung voraussetzt. Zudem war der Kläger nach glaubhaften – und vom Kläger nicht bestrittenen – Angaben der zuständigen Amtstierärztin nicht bereit, mit der Behörde zu kooperieren und beispielsweise die Hilfe eines zugelassenen und sachkundigen Hundetrainers in Anspruch zu nehmen. Daher kam hier auch die Anordnung des Besuchs einer Hundeschule nicht als gleich geeignetes Mittel der Gefahrenabwehr in Frage. Nach den im Verwaltungsvorgang dokumentierten schriftlichen Zeugenangaben zeigte der Kläger bei dem Vorfall am 28.10.2018 auch keine Einsicht in sein Fehlverhalten. Dies spricht dafür, dass er die tatsächliche Gefährlichkeit seines Hundes völlig falsch einschätzte. In der Gesamtschau sind somit weniger einschneidende und gleichermaßen geeignete Mittel zur Gefahrenabwehr nicht ersichtlich.
Die Androhung des unmittelbaren Zwangs beruht auf § 8 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 6 Abs. 1, § 9 Abs. 1 b), § 11 und § 13 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) und ist in der Sache und auch der Höhe nach nicht zu beanstanden.
2. Generelle Haltungsuntersagung
Die generelle Haltungsuntersagung von Hunden einer Rasse, deren Körpergewicht im ausgewachsenen Zustand 12,0 kg übersteigt, ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Berlin indes rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage ist § 30 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 HundeG. Demnach kann die zuständige Behörde zur Beseitigung und Verhütung von Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren das Halten und Führen von Hunden nicht nur im Einzelfall sondern auch generell untersagen. Nach § 30 Abs. 7 Satz 2 HundeG soll die generelle Untersagung des Haltens und des Führens von Hunden zeitlich befristet sein. Die genannten Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Zwar untersagt der Beklagte dem Kläger nicht die Haltung sämtlicher Hunderassen, sondern nur solcher, deren Körpergewicht im ausgewachsenen Zustand 12,0 kg übersteigt. Die genannte Verfügung ist aber dennoch als „generelle“ Untersagung im Sinne des § 30 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 2. Alternative HundeG anzusehen, da dem Kläger mit dieser Verfügung nicht nur die Haltung eines bestimmten und identifizierbaren Hundes, sondern die Haltung einer Vielzahl noch unbestimmter Hunde für die Zukunft untersagt wird. Dass sich das Haltungsverbot nicht auf alle existierenden Hunderassen erstreckt, ändert nichts an der Kategorisierung als „generelle“ Haltungsuntersagung. Das Gesetz kennt nämlich nur die Unterscheidung zwischen einer konkreten Untersagung „im Einzelfall“ und einer „generellen“ Untersagung. Eine dritte Kategorie zwischen der individuellen und der generellen Haltungsuntersagung – im Sinne einer „nur partiellen generellen Haltungsuntersagung“ – gibt es im Gesetz nicht. Vor diesem Hintergrund ist, so das Verwaltungsgericht Berlin, die vorliegende Verfügung nach ihrem Wortlaut sowie nach ihrem Regelungsziel eindeutig als generelle Haltungsuntersagung einzuordnen. Darauf deutet bereits der Wortlaut der Verfügung hin, die dem Kläger ausdrücklich „das Halten und Führen generell von Hunden einer Rasse, deren Körpergewicht im ausgewachsenen Zustand 12,0 kg übersteigt“, untersagt. Der Beklagte selbst verwendet somit in seiner Verfügung den Begriff „generell“. Dies entspricht auch dem inhaltlichen Regelungsgehalt der Verfügung. Es ist eindeutig, dass sich die Verfügung nicht auf einen konkreten Hund im Einzelfall bezieht, der durch Nennung eines Namens und einer Chip-Nummer identifizierbar wäre, sondern auf eine Vielzahl noch unbestimmter Hunde. Das Haltungsverbot ist somit von seiner Zielrichtung nicht konkret-individuell, sondern generell. Somit findet die Vorschrift des § 30 Abs. 7 Satz 2, die sich ausdrücklich nur auf die generelle Haltungsuntersagung bezieht, im vorliegenden Fall Anwendung.
Gemäß § 30 Abs. 7 Satz 2 HundeG soll die generelle Untersagung des Haltens und des Führens von Hunden zeitlich befristet sein. Eine Befristung hat der Beklagte hier nicht vorgenommen. Der Beklagte konnte auch nicht ausnahmsweise auf die für den gesetzlichen Regelfall vorgesehene Befristung verzichten. Es handelt sich bei der zitierten Norm um eine sogenannte „Soll-Vorschrift“. Verwendet der Gesetzgeber auf der Rechtsfolgenseite der Norm den Begriff „sollen“, so bringt er damit zum Ausdruck, dass die Behörde im Regelfall an die im Gesetz bestimmte Rechtsfolge gebunden ist, aber in atypischen Fällen einen Ermessenspielraum hat. Kein Ermessen und kein Beurteilungsspielraum bestehen dabei hinsichtlich der Frage, ob ein Regelfall oder ein atypischer Fall vorliegt. Die Atypik des Falles kann sich insbesondere daraus ergeben, dass der für den Regelfall vorgesehenen Rechtsfolge ein wichtiger Grund entgegensteht. Atypisch sind auch Sachverhalte, die zwar formal den Tatbestandsmerkmalen der Norm entsprechen, aber von ihrer Zweckbestimmung nicht erfasst werden1.
Vorliegend sind keine Gründe ersichtlich, die einen atypischen Fall rechtfertigen und den Beklagten berechtigen würden, im Rahmen seines Erschließungsermessens von der für den Regelfall bestimmten Rechtsfolge – der Befristung – abzusehen.
Die Behörde hat sich weder im Ausgangsbescheid noch im Widerspruchsbescheid mit der Frage des Verzichts auf die gesetzlich vorgesehene Befristung auseinandergesetzt, so dass insoweit zunächst ein Verstoß gegen das formelle Begründungsgebot aus § 39 VwVfG vorgelegen haben dürfte. Zwar dürfte dieser formelle Begründungsmangel durch die ergänzenden Erklärungen des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 2 VwVfG geheilt worden sein. Die vom Beklagten für eine Atypik vorgetragenen Gründe vermögen jedoch in der Sache nicht zu überzeugen.
Der Beklagte stützt seinen Verzicht auf die Befristung im Wesentlichen darauf, der Kläger habe durch sein Verhalten gezeigt, dass er körperlich und seelisch nicht dazu in der Lage sei, größere Hunde in der Öffentlichkeit sicher zu führen. Diese Feststellung der Amtstierärztin beziehe sich nicht nur auf den damaligen Hund des Klägers, sondern beruhe auf allgemeinen Feststellungen zur Persönlichkeit und zum Verhalten des Klägers und gelte damit für größere Hunde generell. Ausgehend von dieser Begründung handelt es sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Berlin im vorliegenden Fall gerade um den Regelfall einer generellen Haltungsuntersagung und nicht etwa um einen atypischen Fall. In Fällen, in denen sich die Gefährlichkeit allein aus dem Zusammenspiel des Halters mit einem ganz bestimmten Hund ergibt, wäre die generelle Haltungsuntersagung schon kein zulässiges Mittel der Gefahrenabwehr. Eine generelle Haltungsuntersagung setzt vielmehr – anders als die deutlich weniger einschneidende individuelle Haltungsuntersagung – bereits auf der Tatbestandsebene voraus, dass der Verfügungsadressat aufgrund von in seiner Person liegenden Umständen generell nicht dazu in der Lage ist, Hunde ohne Gefahren für Tiere und Menschen verantwortlich zu halten und führen. Dennoch hat der Gesetzgeber – um dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung zu tragen – für den Regelfall der generellen Haltungsuntersagung eine Befristung vorgesehen. Besondere Gründe, die den vorliegenden Fall vom gesetzlichen Regelfall einer generellen Haltungsuntersagung qualitativ unterscheiden, sind vom Beklagten nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich.
Auch der Einwand des Beklagten, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz werde dadurch ausreichend Rechnung getragen, dass sich die generelle Haltungsuntersagung nur auf Hunde mit einem Gewicht von über 12,0 kg bezieht, geht fehl. Damit verkennt der Beklagte nämlich, dass die Rechtsfolge der Befristung hier gerade nicht in seinem Ermessen steht. Vielmehr ist der Beklagte an die gesetzlich vorgeschriebene Rechtsfolge der Befristung gebunden, sofern nicht ein atypischer Fall vorliegt, was hier jedoch nicht ersichtlich ist.
Schließlich führt auch der Hinweis des Beklagten, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe in einem vergleichbaren Fall eine generelle Haltungsuntersagung von großen und gefährlichen Hunden ohne Befristung für rechtmäßig erachtet2, nicht zu einer anderen Einschätzung. Der Beklagte verkennt dabei nämlich, dass sich die hunderechtliche Verfügung in dem zitierten bayerischen Fall auf eine andere Rechtsgrundlage stützt, die eine Befristung gerade nicht vorsieht. Maßgebliche Rechtsgrundlage in dem bayerischen Vergleichsfall war Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes über das Landesstrafrecht und das Verordnungsrecht auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Landesstraf- und Verordnungsgesetz – LStVG) Bayern. Nach dieser Norm können die Sicherheitsbehörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Einzelfall Anordnungen treffen, um Gefahren abzuwehren oder Störungen zu beseitigen, die Leben, Gesundheit oder die Freiheit von Menschen oder Sachwerte, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten erscheint, bedrohen oder verletzen. In dieser gefahrenabwehrrechtlichen Generalklausel, die mit § 17 des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (ASOG) Berlin vergleichbar ist, findet sich keinerlei Bestimmung dazu, ob eine generelle Haltungsuntersagung von Hunden mit einer Befristung zu versehen ist oder nicht. Für die hier relevante Frage, ob eine generelle Haltungsuntersagung ohne Befristung mit dem ausdrücklichen Wortlaut von § 30 Abs. 7 Satz 2 des Berliner Hundegesetzes vereinbar ist oder nicht, lassen sich daher aus der zitierten bayerischen Entscheidung keinerlei Schlüsse ziehen.
Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 27.11.2020 – 37 K 148/20
ECLI:DE:VGBE:2020:1127.37K148.20.00
- BeckOK VwVfG/Aschke, 49. Ed. 1.10.2020, VwVfG § 40 Rn. 39 [↩]
- Bay. VGH, Beschluss vom 12.03.2018 – 10 ZB 18.103 [↩]
