Bekämpfung der Geldwäsche schlägt Verschwiegenheitspflicht von Rechtsanwälten und Notaren

Nach der seit dem 01.10.2020 geltenden „Verordnung zu den nach dem Geldwäschegesetz meldepflichtigen Sachverhalten im Immobilienbereich“ (Geldwäschegesetzmeldepflichtverordnung-Immobilien – GwGMeldV-Immobilien) haben „Verpflichtete“ Auffälligkeiten u.A. bei dem Erwerb von Immobilien der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen zu melden.

„Verpflichtete“ sind nach 2 Abs. 10 GWG (Geldwäschegesetz)

Rechtsanwälte, Kammerrechtsbeistände, Patentanwälte sowie Notare, soweit sie

a) für den Mandanten an der Planung oder Durchführung von folgenden Geschäften mitwirken:

aa) Kauf und Verkauf von Immobilien (…)

Lässt sich das mit der Verschwiegenheitspflicht der genannten „Verpflichteten“, die diese gegenüber ihren Mandanten haben, die immerhin auch strafbewehrt ist, vereinbaren?

Das Verwaltungsgericht Berlin hat nun in einem Eilverfahren die Auffassung vertreten, dass das so alles in Ordnung ist.

Aber im Einzelnen:

Ein Rechtsanwalt und Notar wendet sich gegen die Meldepflichten, die ihm durch die o.g. Verordnung der Antragsgegnerin auferlegt werden.

Mit seinem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung erstrebt der Antragsteller die Feststellung, dass er bei seiner beruflichen Tätigkeit als Rechtsanwalt oder Notar die in der Geldwäschegesetzmeldepflichtverordnung-Immobilien geregelte Meldepflicht nicht zu beachten habe.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor:

Es sei mit der Gewaltenteilung nicht zu vereinbaren, dass die in förmlichen Gesetzen niedergelegte Verschwiegenheitspflicht des Rechtsanwalts bzw. des Notars durch eine Rechtsverordnung partiell aufgehoben oder eingeschränkt werde. Soweit die Rechtsverordnung die Verschwiegenheitspflicht aufgrund von Maßnahmen von EU-Gremien aufhebe, fehle es an einer Umsetzung des EU-Rechts in nationales Recht. Außerdem sehe Art. 80 GG eine Ermächtigung für EU-Gremien nicht vor. Es sei hinsichtlich einzelner Sachverhalte in der Verordnung nicht angegeben, wer durch die Aufnahme in bestimmte Listen befugt sein soll, die Verschwiegenheitspflicht aufzuheben. Im Ergebnis handele es sich um eine Subdelegation auf eine unbenannte Verwaltungsbehörde. In der Geldwäschegesetzmeldepflichtverordnung-Immobilien bestünde eine Meldepflicht auch dann, wenn ein an dem Erwerbsvorgang Beteiligter oder ein wirtschaftlich Berechtigter in einer im Bundesanzeiger veröffentlichten Allgemeinverfügung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie aufgeführt sei. Dies sei rechtswidrig, weil das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie durch Allgemeinverfügung die Verschwiegenheitspflicht nicht aufheben dürfe, weil es selbst nicht zum Erlass der hier streitbefangenen Rechtsverordnung ermächtigt sei. Die in der Rechtsverordnung niedergelegte Meldepflicht stelle einen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsausübung dar, der unverhältnismäßig sei. Es sei auch nicht erkennbar, dass die Meldepflichten geeignet seien, ein Rechtsgut zu schützen, welches das Vertrauen der Rechtsuchenden in die Verschwiegenheit der Rechtsanwälte und Notare überwiege. Da zahlreiche Meldepflichten an die Herkunft der am Erwerbsvorgang Beteiligten anknüpfe, liege ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot vor. Die Meldepflicht verletze auch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen und das Fernmeldegeheimnis. Im Übrigen sei das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht beachtet.

Das Verwaltungsgericht Berlin hat den Antrag als unbegründet zurückgewiesen:

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Sowohl die Eilbedürftigkeit der gerichtlichen Entscheidung (Anordnungsgrund) als auch die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) hat der Antragsteller glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung – ZPO).

Dem Wesen und Zweck des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 Abs. 1 VwGO entspricht es, dass das Gericht nur vorläufige Regelungen treffen kann und nicht schon das gewähren kann, was erst Ziel eines entsprechenden Hauptsacheverfahrens wäre. Wird, wie hier, die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, kommt die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nur dann in Betracht, wenn ein Obsiegen im Hauptsacheverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und andernfalls schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre1.

Der Antragsteller hat das Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht in einer die Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigenden Weise glaubhaft gemacht. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung ist nicht mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass sich die angegriffenen Meldepflichten im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen werden.

I. Die Vorschriften der §§ 3 bis 6 GwGMeldV-Immobilien, durch die Meldepflichten begründet werden, sind formell rechtmäßig, so das Verwaltungsgericht Berlin.

Die Zuständigkeit des Bundesministeriums der Finanzen ergibt sich aus der Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 6 GwG. Danach kann das Bundesministerium der Finanzen im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates Sachverhalte bei Erwerbsvorgängen nach § 1 GrEStG bestimmen, die von Verpflichteten nach § 2 Abs. 1 Nr. 10 und 12 GwG stets zu melden sind. Ob diese Ermächtigungsgrundlage selbst schon, wie der Antragsteller meint, verfassungswidrig ist, kann im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht geklärt werden, sondern ist nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG nach Vorlage im Hauptsacheverfahren der Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht vorbehalten2. Zwar kann auch schon vor einer solchen Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht einstweiliger Rechtsschutz gewährt werden, wenn dies im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint3. Diese Voraussetzungen liegen jedoch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Berlin nicht vor. Bei summarischer Prüfung ist § 43 Abs. 6 GwG, der zum Erlass der streitbefangenen Rechtsverordnung ermächtigt, nicht verfassungswidrig, sodass es in der Hauptsache voraussichtlich keiner Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG an das Bundesverfassungsgericht bedarf.

Die Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 6 GwG verstößt – so das Verwaltungsgericht Berlin – entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Die Vorschrift will einer Selbstentmachtung des Parlaments vorbeugen und der Rechtsetzung durch die Exekutive Grenzen ziehen4. Eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen ist dann gesetzlich hinreichend bestimmt, wenn der Bürger schon nach dem Gesetz hinreichend deutlich vorhersehen kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können5. Für die hinreichende Bestimmtheit genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm6. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich somit nicht allgemein festlegen7. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. So muss die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, sind höhere Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert8. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch nahe legen, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber9. Geringere Anforderungen an die Bestimmtheit sind insbesondere bei vielgestaltigen Sachverhalten anzulegen oder wenn zu erwarten ist, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse rasch ändern werden10.

Nach diesen Maßstäben ist ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gegeben. Es handelt sich nicht um eine mit den Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbare vage Generalklausel für den Verordnungsgeber11. § 43 Abs. 6 GwG nennt die vom Bundesgesetzgeber ermächtigte Stelle, das Bundesministerium der Finanzen, klar und eindeutig. Zudem wird durch die Verordnungsermächtigung die Reichweite der Befugnisse der Exekutive festgelegt, denn sie bezieht sich auf die Erwerbsvorgänge nach § 1 GrEStG. Darunter fallen insbesondere Kaufverträge und andere Rechtsgeschäfte, die einen Anspruch auf Übereignung begründen (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GrEStG) und Auflassungen, die, wenn kein Rechtsgeschäft vorausgegangen ist, den Anspruch auf eine Übereignung begründen (nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 GrEStG) sowie der Immobilienerwerb über die Veräußerung von Gesellschaftsanteilen (§ 1 Abs. 3 GrEStG; vgl. BT-Drs. 19/13827, S. 99). Auch der Adressatenkreis wird durch die Verordnungsermächtigung mit den Verpflichteten aus § 2 Abs. 1 Nrn. 10 und 12 GwG bestimmbar benannt. Darunter fallen nach § 2 Abs. 10 Buchst. a) aa) GwG Rechtsanwälte und Notare, soweit sie für den Mandanten an der Planung und Durchführung beim Kauf und Verkauf von Immobilien mitwirken. Außerdem ist der Inhalt der Verordnungsermächtigung hinreichend bestimmt. Danach kann das Bundesministerium der Finanzen Sachverhalte bei Erwerbsvorgängen nach § 1 GrEStG bestimmen, die nach § 43 Abs. 1 GwG stets zu melden sind. Nach dem eindeutigen Wortlaut von § 43 Abs. 6 GwG ist die Inbezugnahme von § 43 Abs. 1 GwG dabei beschränkt auf die Art der Meldung. Sie hat nach § 43 Abs. 1 GwG unabhängig vom Wert des betroffenen Vermögensgegenstandes oder der Transaktionshöhe unverzüglich bei der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen zu erfolgen.

Es führt nicht zur Unbestimmtheit im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, dass es nach § 43 Abs. 6 GwG dem Verordnungsgeber überlassen bleibt, die die Meldepflicht auslösenden Sachverhalte zu definieren, so das Verwaltungsgericht Berlin. Zum einen erfolgt eine Einschränkung durch den systematischen Zusammenhang mit § 43 Abs. 1 GwG. Danach ist auch für die Verordnungsermächtigung nach § 43 Abs. 6 GwG davon auszugehen, dass hier Sachverhalte gemeint sind, bei denen typischerweise ein Verdacht auf Geldwäsche (§ 1 Abs. 1 GwG) oder der Terrorismusfinanzierung (§ 1 Abs. 2 GwG) bestehen kann. Zum anderen ergibt sich diese Einschränkung auch aus der Gesetzesbegründung zu § 43 Abs. 6 GwG, wonach es eben um solche Sachverhalte geht, bei denen die genannten Gefahren bestehen12.

Die Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 6 GwG verstößt auch nicht gegen den Wesentlichkeitsgrundsatz als Ausprägung des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes. Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes wird zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich erwähnt, ergibt sich aber aus Art. 20 Abs. 3 GG13. Dieser verpflichtet den parlamentarischen Gesetzgeber, wesentliche, für die Grundrechtsverwirklichung maßgebliche Regelungen selbst zu treffen und nicht anderen Normgebern oder der Exekutive zu überlassen14. Bei Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG handelt es sich um eine besondere Ausprägung dieses Grundsatzes10. Es bestehen keine Bedenken dagegen, dass der Verordnungsgeber nach § 43 Abs. 6  GwG Sachverhalte bei Erwerbsvorgängen nach § 1 GrEStG bestimmen kann, bei denen sich für die Verpflichteten eine Meldepflicht ergibt. Es handelt sich nicht um eine Ermächtigung für eine unzulässige gesetzesvertretende Verordnung. Art. 80 Abs. 1 GG ermöglicht es dem Gesetzgeber, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber9. Gerade der Bereich der Geldwäsche- und Terrorismusfinanzierung ist durch spezifische, sich schnell ändernde Umstände und kriminelle Begehungsweisen gekennzeichnet (s. dazu Bundesministerium der Finanzen, Erste Nationale Risikoanalyse 2018/2019, S. 25 ff.). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass der Staat sich eine flexible und schnelle Reaktionsmöglichkeit mittels einer Verordnungsermächtigung schafft. Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 6 GwG selbst die Meldepflicht und damit die Einschränkung der Verschwiegenheitspflichten der Rechtsanwälte und Notare vorsieht, die wesentliche Einschränkung also durch Regelung des parlamentarischen Gesetzgebers erfolgt. Auch aus normhierarchischer Perspektive bestehen damit keine Bedenken.

Bei summarischer Prüfung ist eine verfassungsrechtlich unzulässige Einschränkung der Verschwiegenheitspflichten von Rechtsanwälten (§ 43a Abs. 2 Satz 1 BRAO) und Notaren (§ 18 Abs. 1 Satz 1 BNotO) durch die Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 6 GwG nicht ersichtlich, so das Verwaltungsgericht Berlin weiter. Art. 12 Abs. 1 GG, der die Verschwiegenheitspflicht schützt ist nicht verletzt. Insoweit kann dahinstehen, ob das Grundrecht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG auf Notare bei Ausübung ihrer Tätigkeit als öffentliches Amt nach § 1 BNotO anwendbar ist.

Die Verschwiegenheitspflicht des Rechtsanwalts bezieht sich auf alles, was ihm in Ausübung seines Berufes bekanntgeworden ist15.Die durch den Grundsatz der freien Advokatur gekennzeichnete anwaltliche Berufsausübung unterliegt unter dem Grundgesetz der freien und unreglementierten Selbstbestimmung des einzelnen Rechtsanwalts16. Der Schutz der Berufsausübung vor staatlicher Kontrolle und Bevormundung liegt nicht alleine im individuellen Interesse des einzelnen Rechtsanwalts oder der Rechtssuchenden, vielmehr ist der Rechtsanwalt als Organ der Rechtspflege nach § 1 BRAO unabhängiges Organ der Rechtspflege. Sein berufliches Tätigwerden gründet sich damit nicht zuletzt auf das Interesse der Allgemeinheit an einer wirksamen und rechtstaatlich geordneten Rechtspflege. Unter der Geltung des Rechtsstaatsprinzips des Grundgesetzes müssen dem Bürger schon aus Gründen der Chancen- und Waffengleichheit Rechtskundige zur Seite stehen, denen er vertrauen und von denen er erwarten kann, dass sie seine Interessen unabhängig, frei und uneigennützig wahrnehmen. Dem Rechtsanwalt als berufenem unabhängigen Berater und Beistand obliegt es, seinem Mandanten umfassend beizustehen. Voraussetzung für die Erfüllung dieser Aufgabe ist ein Vertrauensverhältnis zwischen Rechtsanwalt und Mandant. In diesem Sinne gehört die Verschwiegenheitspflicht zu den unverzichtbaren anwaltlichen Grundpflichten17. Ein solches Recht auf Verschwiegenheit steht nach § 18 Abs. 1 Satz 1 BNotO auch dem Notar zu.

Die Pflicht zur Verschwiegenheit gilt indes nicht ausnahmslos. Gemäß § 59b Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c) BRAO wird diese allgemeine Rechtspflicht durch die Berufsordnung näher geregelt. Nach § 2 Abs. 3 BORA gilt die Pflicht zur Verschwiegenheit nicht, wenn andere Rechtsvorschriften Ausnahmen zulassen15. Auch der Notar unterliegt in verschiedenen Bereichen Mitteilungs- und Auskunftspflichten, die seine Verschwiegenheitspflicht durchbrechen18.

Der in der Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 6 GwG liegende Eingriff in die Verschwiegenheitspflicht und damit in die Berufsausübungsfreiheit des Antragstellers ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Berlin gerechtfertigt und damit verfassungskonform. Sie stellt insbesondere keinen unverhältnismäßigen Eingriff dar. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit nur dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist. Die Beschränkungen stehen unter dem Gebot der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Der Eingriff muss zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern. Ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen19. Bei Berufsausübungsregelungen besitzt der Gesetzgeber ein hohes Maß an Gestaltungsfreiheit bei der Festlegung der berufs-, arbeits-, sozial- und wirtschaftspolitischen Ziele20.

Nach Auffassung des Verwatungsgerichts Berlin verfolgt der Gesetzgeber mit dem Geldwäschegesetz und damit auch mit den durch § 43 GwG statuierten Meldepflichten einschließlich der streitgegenständlichen Verordnungsermächtigung ein solches legitimes Ziel. Die Einschränkung der Verschwiegenheitspflichten der Rechtsanwälte und Notare durch § 43 GwG dient dem Ziel der Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung21. Mit dem Geldwäschegesetz verfolgt der Gesetzgeber das nachvollziehbare Ziel, strafbares Verhalten zu verhindern und zu erschweren. Dazu bedient er sich der Mitwirkung der Berufsgruppen, die in dieser Eigenschaft typischerweise mit Geldwäschetatbeständen in Berührung kommen, um die kriminell erlangten Vermögenswerte wirtschaftlich zu isolieren22, und verfolgt das berechtigte Ziel, Geldwäschekreisläufe zu unterbrechen und die Finanzierung weiterer Straftaten und von Terrorismus zu unterbinden. Zugleich dient das Gesetz dazu, die Kumulation wirtschaftlicher Macht zu verhindern und auch das Gemeinwesen und die staatlichen Institutionen vor Abhängigkeiten zu schützen23.

Die dem Gesetzgeber mit der Einführung von Meldepflichten nach dem Geldwäschegesetz zukommende Einschätzungsprärogative ist nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Berlin nicht überschritten. Denn die Motive bei der Schaffung der Verordnungsermächtigung waren weder sachfremd, noch nicht nachvollziehbar oder unvertretbar. Mit der Schaffung der Verordnungsermächtigung verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, den Umfang der Verdachtsmeldungen bezüglich des Verdachts der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung durch die Angehörigen der rechtsberatenden Berufe zu erhöhen24. Dies ist vor dem Hintergrund, dass gerade im Bereich von Immobiliengeschäften eine erhöhte Gefährdungslage für Geldwäschedelikte besteht, nicht zu beanstanden25.

Zur Erhöhung der Meldequote ist eine Verpflichtungsmöglichkeit, wie sie mit der Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 6 GwG geschaffen worden ist, auch geeignet. Ein Mittel ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann26. Dies ist hier erfüllt. Es kann bei vorläufiger Bewertung durchaus erwartet werden, dass durch die Statuierung einer Meldepflicht für Rechtsanwälte und Notare sich die Meldequote erhöht.

Die Erweiterung der Meldepflichten durch die Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 6 GwG ist auch erforderlich. Denn mildere Mittel, die gleich geeignet wären, um das Ziel des Gesetzgebers zu erreichen, sind weder vom Antragsteller aufgezeigt noch ersichtlich. Alleine der Hinweis des Antragstellers, dass es ohnehin Amtspflicht des Notars nach § 14 Abs. 2 BNotO sei, Tätigkeiten abzulehnen, wenn die Mitwirkung an einer Geldwäsche erkennbar sei, genügt nicht, denn sie stellt zur Unterbindung und Verfolgung von Geldwäscheaktivitäten kein gleich geeignetes Mittel dar. Denn sie verhindert allein das Zustandekommen des Geschäfts ohne weitere Konsequenzen. Auch der Hinweis des Antragstellers, die Anzahl der Rechtsanwälte und Notare, die an Geldwäscheaktivitäten mitwirkten, sei gering, führt zu keinem anderen Ergebnis. Zum einen ist diese Einschätzung spekulativ, zum anderen verkennt dies, dass der Fokus der Regelung nicht darauf liegt, Rechtsanwälte und Notare von der Teilnahme an Geldwäsche und Terrorfinanzierung abzuhalten, sondern die Täter dieser Straftaten verfolgen zu können.

Schließlich ist die Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 6 GwG auch angemessen, so das Verwaltungsgericht Berlin. In der Abwägung der widerstreitenden Interessen tritt das Interesse des Antragstellers auf Wahrung seiner Verschwiegenheitsrechte hinter dem im öffentlichen Interesse stehenden Rechtsgut der effektiven Geldwäschebekämpfung zurück. Zwar handelt es sich bei der Verschwiegenheitspflicht der Rechtsanwälte und Notare um ein hohes Gut, das auch im rechtsstaatlichen Interesse unverzichtbar ist, jedoch steht außer Zweifel, dass gerade Geldwäscheaktivitäten für das Gemeinwesen wirtschaftlich schädigend sind. Die Geldwäschebekämpfung ist daher auch in besonderem Maße von Bedeutung, um die dahinter liegenden illegalen Geldströme, die sich nicht zuletzt aus organisierter Kriminalität, illegalem Waffenhandel, Menschenhandel und Manipulation des Zahlungsverkehrs speisen, versiegen zu lassen27. Angesichts dessen tritt das Interesse des Antragstellers, Verschwiegenheit über die von ihm abgewickelten Geschäfte zu bewahren, zurück. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Rechtsanwälte nicht nur die Interessen ihrer Mandanten vertreten, sondern nach § 1 BRAO unabhängige Organe der Rechtspflege sind. Dies gilt in gleichem Maße für Notare, die als solche nach § 1 BNotO unabhängige Träger eines öffentlichen Amtes sind. Mit dieser Stellung geht für Rechtsanwälte und Notare in besonderer Weise eine Mitwirkungspflicht bei der Rechtspflege und dem Schutz des Gemeinwesens vor kriminellen Aktivitäten einher, hinter der das Interesse auf Verschwiegenheit zurückzustehen hat21. Dass diese Meldepflicht aus Sicht der Mandantschaft „heimlich“ erfolgt, wie der Antragsteller vorträgt, führt zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung. Denn das Interesse an der effektiven Verfolgung von Geldwäscheaktivitäten wiegt schwerer. Zudem würde ein Offenlegen der Meldung ihre Wirksamkeit einschränken.

Der Hinweis des Antragstellers, dass § 43 Abs. 6 GwG die Verschwiegenheitspflichten der Rechtsanwälte und Notare in § 43a BRAO und § 18 BNotO nicht ausdrücklich einschränke, geht ins Leere. Sofern damit das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG angesprochen ist, ist dieses nicht verletzt. Eine Verpflichtung zur Benennung des einschlägigen Grundrechts besteht nur, soweit im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG ein Grundrecht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann. Von derartigen Grundrechtseinschränkungen sind andersartige grundrechtsrelevante Regelung zu unterscheiden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen zählen berufsregelnde Gesetze im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG28.

II. Die in §§ 3 bis 6 GwGMeldV-Immobilien getroffenen Regelungen sind – so das Verwaltungsgericht Berlin weiter – bei summarischer Prüfung auch materiell rechtmäßig.

Der sachliche Anwendungsbereich der GwGMeldV-Immobilien hält sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung nach § 43 Abs. 6 GwG, denn nach § 1 Satz 1 GwGMeldV-Immobilien sind die Regelungen der Verordnung auf Sachverhalte bei Erwerbsvorgängen nach § 1 GrEStG beschränkt. Der persönliche Anwendungsbereich der GwGMeldV-Immobilien liegt ebenfalls im Rahmen des von der Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 6 GwG Vorgegebenen. Denn nach § 2 Nr. 1 GwGMeldV-Immobilien sind die Verpflichteten die in § 2 Abs. 1 Nrn. 10 und 12 GwG Genannten.

Auch entsprechen die in §§ 3 bis 6 GwGMeldV-Immobilien statuierten Meldepflichten den inhaltlichen Vorgaben von § 43 Abs. 6 GwG. Entgegen der Ansicht des Antragstellers halten sich insbesondere auch die Meldepflichten nach § 3 GwGMeldV-Immobilien innerhalb der Grenzen der Verordnungsermächtigung nach § 43 Abs. 6 GwG.

Die vom Antragsteller vorgetragenen Einwände, durch die in § 3 GwGMeldV-Immobilien enthaltenen Bezugnahmen auf Rechtsakte der Europäischen Union würde die Verschwiegenheitspflicht der Rechtsanwälte und Notare unmittelbar durch „Maßnahmen von EU-Gremien“ aufgehoben würden, obwohl eine Umsetzung des EU-Rechts in nationales Recht fehle und das Grundgesetz eine „Ermächtigung für EU-Gremien“ für den Erlass von Rechtsverordnungen nicht vorsehe, greifen nicht durch. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 GwGMeldV-Immobilien hat der Verpflichtete zu melden, wenn ein an dem Erwerbsvorgang Beteiligter oder ein wirtschaftlich Berechtigter ansässig ist in oder einem gleichermaßen engen Bezug aufweist zu einem von der Europäischen Kommission nach Artikel 9 der Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission29 ermittelten Drittstaat mit hohem Risiko, der im Anhang der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1675 der Kommission vom 14. Juli 2016 zur Ergänzung der Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates durch Ermittlung von Drittländern mit hohem Risiko, die strategische Mängel aufweisen30 in der jeweils geltenden Fassung aufgeführt ist. Zudem hat der Verpflichtete nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 GwGMeldV-Immobilien zu melden, wenn ein an dem Erwerbsvorgang Beteiligter oder ein wirtschaftlich Berechtigter in einem Anhang zu einem unmittelbar geltenden Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union, der der Durchführung einer vom Rat der Europäischen Union im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beschlossenen wirtschaftlichen Sanktionsmaßnahme dient, aufgeführt ist.

Hierbei handelt es sich nicht um eine unzulässige Delegation von Eingriffsbefugnissen auf die Institutionen der Europäischen Union und auch nicht um eine Subdelegation auf eine unbenannte Verwaltungsbehörde. Es ist zunächst festzustellen, dass sich die Meldepflicht nach den Regelungen der streitbefangenen Rechtsverordnung nicht aus einem Rechtsakt der Europäischen Union, sondern unmittelbar aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 bzw. Abs. 3 Nr. 1 GwGMeldV-Immobilien ergibt. Die Meldepflicht folgt also nicht aus dem Unionsrecht, sondern wurde von dem nach § 43 Abs. 6 GwG zuständigen Bundesministerium der Finanzen festgelegt.

Überdies ist auch die Bezugnahme auf Rechtsakte der Europäischen Union in § 3 GwGMeldV-Immobilien, die Sachverhalte regeln, bei denen die Meldepflicht eingreift, nicht zu beanstanden, sod as Verwaltungsgericht Berlin. Die Regelung eines Sachverhalts über einen dynamischen Verweis ist grundsätzlich zulässig. Es muss jedoch sichergestellt sein, dass der Inhalt der Vorschrift von der ermächtigten Stelle selbst festgelegt wird und nicht der Entscheidung Dritter unterworfen wird31. Diesen Anforderungen genügt die streitgegenständliche Verordnung. Die Eingriffsbefugnisse durch die Verordnungsermächtigung in § 43 Abs. 6 GwG werden nicht unzulässig auf Institutionen der Europäischen Union delegiert. Vielmehr hat der Verordnungsgeber diese Rechtsakte im Wege einer dynamischen Inbezugnahme in seinen Willen aufgenommen. Auch aus dem dynamischen Charakter der Verweisung auf die jeweils geltende Fassung in § 3 Abs. 1 Nr. 1 GwGMeldV-Immobilien sowie den jeweiligen Anhang einer durch unmittelbar geltenden Rechtsakt der Europäischen Union im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik geschlossenen wirtschaftlichen Sanktionsmaßnahme ergibt sich nichts anderes. Denn durch die Bestimmung des Anknüpfungstatbestandes durch Unionsrechtsakt stellt die Entscheidung über die Meldepflicht keine Entscheidung der Europäischen Union dar, sondern bleibt eine Entscheidung des nationalen Verordnungsgebers. Der Verordnungsgeber hat die unionsrechtlich geregelten Sachverhalte als Anknüpfungstatbestände vielmehr in seinen Willen aufgenommen. Zugleich ist es dem Verordnungsgeber unbenommen, durch Anpassung der Verordnung im Falle einer von ihm nicht beabsichtigten oder ungewollten unionsrechtlichen Änderung der Anknüpfungstatbestände zu reagieren.

Auch die Regelung des § 3 Abs. 3 Nr. 2 GwGMeldV-Immobilien ist nicht zu beanstanden. Danach hat der Verpflichtete zu melden, wenn ein an dem Erwerbsvorgang Beteiligter oder ein wirtschaftlich Berechtigter in einer im Bundesanzeiger veröffentlichten Allgemeinverfügung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie nach § 6 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 2 und 3 und Abs. 2 Nr. 3 des Außenwirtschaftsgesetzes aufgeführt ist. Auch hier gilt, dass die Meldepflicht durch den in § 43 Abs. 6 GwG ermächtigten Verordnungsgeber, das Bundesministerium der Finanzen, statuiert wird. Bei dieser Regelung handelt es sich nicht, wie der Antragsteller meint, um eine unzulässige Delegation von Befugnissen auf das nicht ermächtigte Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Auch die vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie erlassene Allgemeinverfügung legt lediglich die Anknüpfungstatsachen für erfasste Sachverhalte fest. Damit bestimmt jedoch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie nicht über die Meldepflichten. Diese ergeben sich erst auf Grundlage von § 3 Abs. 3 Nr. 2 GwGMeldV-Immobilien, also durch Regelung des ermächtigten Verordnungsgebers.

Bei summarischer Prüfung lässt sich ein Verstoß der Regelungen der §§ 3 bis 6 GwGMeldV-Immobilien gegen höherrangiges Recht nicht feststellen.
Soweit der Antragsteller geltend macht, dass durch die Meldepflichten in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung seiner Mandantschaft eingegriffen werde und wegen des Anknüpfens der Meldepflicht an die bloße Herkunft der Vertragsparteien gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, § 1 AGG) verstoßen werde, ist er nicht in eigenen Rechten verletzt. Gleiches gilt hinsichtlich seines Vortrages, die Rechte seiner Mandanten seien im Hinblick auf den Grundsatz des fairen Verfahrens und die Unschuldsvermutung gem. Art. 6 Abs. 1, 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention – EMRK – sowie im Hinblick auf das Fernmeldegeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG) verletzt.

Die in §§ 3 bis 4 GwGMeldV-Immobilien getroffenen Berufsausübungsregelungen verletzen die Berufsfreiheit des Antragstellers aus Art. 12 Abs. 1, 2 GG nicht. Hierzu gilt im Wesentlichen das schon zu § 43 Abs. 6 GwG Gesagte entsprechend, so das Verwaltungsgericht Berlin. Überdies dienen die Meldepflichten der Verordnung vernünftigen Gründen des Gemeinwohls. Sie liegen – wie auch bei der Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 6 GwG – in der effektiven Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Im Speziellen dienen sie dazu, die Anzahl der von den rechtsberatenden Berufen abgegebenen Meldungen zu erhöhen (Begründung zur Verordnung zu den nach dem Geldwäschegesetz meldepflichtigen Sachverhalten im Immobilienbereich, BAnz AT vom 7. September 2020, S. 2). Damit hat der Verordnungsgeber die ihm zustehende Einschätzungsprärogative nicht überschritten. Er konnte sich auf die Erhebungen der Nationalen Risikoanalyse und den Jahresbericht 2019 der Financial Intelligence Unit stützen. Auch die besondere Verpflichtung der rechtsberatenden Berufe ist ein probates Mittel, da diese Berufsgruppen typischerweise im Rahmen von Immobilientransaktionen tätig sind.

Die Schaffung von Meldepflichten ist auch geeignet zur Erhöhung der Meldequote der rechtsberatenden Berufe. Denn es ist nicht auszuschließen, dass durch die – nach § 56 Abs. 1 Satz 1 Nr. 69 GwG bußgeldbewehrten – Meldepflichten eine im Vergleich zu freiwilligen Meldungen erhöhte Aufdeckungsquote zu erwarten ist. Letztlich erweist sich dies als zweckförderlich für die effektive Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismus.

Die durch die GwGMeldV-Immobilien statuierten Meldepflichten sind auch erforderlich. Gleich effektive, mildere Mittel sind nicht ersichtlich und auch vom Antragsteller nicht vorgetragen worden. Der Verweis des Antragstellers auf § 14 Abs. 2 BNotO, wonach der Notar seine Amtstätigkeit zu versagen hat, wenn sie mit seinen Amtspflichten nicht vereinbar wäre, insbesondere wenn seine Mitwirkung bei Handlungen verlangt wird, mit denen erkennbar unerlaubte oder unredliche Zwecke verfolgt werden, zeigt ein milderes, gleich geeignetes Mittel nicht auf. Denn durch ein bloßes Abstandnehmen von einer verdächtigen Tätigkeit wird die Aufklärungsquote der Delikte nicht erhöht.

Die Meldepflichten der §§ 3 bis 6 GwGMeldV-Immobilien erweisen sich nach Meinung des Verwaltungsgerichts Berlin auch als angemessen. Das Interesse des Antragstellers an der Wahrung seiner umfassenden Verschwiegenheitsrechte als Rechtsanwalt und Notar muss hinter dem öffentlichen Interesse an einer effektiven Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zurückstehen. Die spezifischen durch die Verordnung begründeten Meldepflichten schränken das Interesse des Antragstellers an der Integrität seiner Berufsausübung nicht unverhältnismäßig ein. Die Meldepflichten stellen sich lediglich als eine Berufsausübungsregelung dar, während aufgrund der Gefahren durch Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung aber ein erhebliches öffentliches Interesse an einer effektiven Verfolgung dieser gemeinwohlschädlichen Straftaten besteht. Zudem regelt § 7 Satz 1 GwGMeldV-Immobilien eine Ausnahme von den Meldepflichten. Liegen danach Tatsachen vor, die die bei den in den §§ 3 bis 6 GwGMeldV-Immobilien bestimmten Sachverhalten vorhandenen Anzeichen entkräften, dass ein Vermögensgegenstand aus einer strafbaren Handlung stammt, die eine Vortat der Geldwäsche darstellen könnte, oder dass der Erwerbsvorgang im Zusammenhang mit Terrorismusfinanzierung steht, besteht keine Meldepflicht. Im Übrigen regelt § 48 Abs. 1 GwG, dass auch eine falsche Meldung keine Auswirkungen für den Meldepflichtigen hat, wenn sie nicht vorsätzlich oder grob fahrlässig erstattet wurde. Hierdurch sinkt die Intensität des Eingriffs in die beruflichen Verschwiegenheitsrechte der rechtsberatenden Berufe zusätzlich. Schließlich ändern am Überwiegen des öffentlichen Interesses auch die Kosten, die durch den Verwaltungsaufwand der Überprüfung und die Meldung entstehen, nichts. Diese Kosten sind Teil des berufsregelnden Eingriffs in Art. 12 Abs. 1, 2 GG und aus den gleichen Gründen gerechtfertigt. Es ist weder erkennbar noch vom Antragsteller dargelegt, dass diese Kosten unverhältnismäßig wären.

Verwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 05.02.2021 – 12 L 258/20
ECLI:DE:VGBE:2021:0205.12L258.20.00

  1. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 17.10.2017 – 3 S 84.17; vom 17.10.2017 – 3 M 105.17 [↩]
  2. BVerwG, Beschluss vom 05.07.2010 – 7 VR 5/10 [↩]
  3. BVerfG, Beschluss vom 24.06.1992 – 1 BvR 1028/91, BVerfGE 86, 382; Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2016, Art. 10 Rn. 11 [↩]
  4. Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2016, Art. 80 Rn. 1 [↩]
  5. BVerwG, Urteil vom 22.01.2020 – 8 CN 2.19; BVerfG, Beschluss vom 13.10.1970 – 2 BvR 618/68, BVerfGE 29, 198 [↩]
  6. BVerfG, Beschluss vom 14.03.1989 – 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84,  BVerfGE 80, 1 [↩]
  7. von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 6. Aufl. 2012, Art. 80 Rn. 42 [↩]
  8. BVerfG, Beschluss vom 20.10.1981 – 1 BvR 640/80, BVerfGE 58, 257 [↩]
  9. BVerfG, Beschluss vom 21.09.2016 – 2 BvL 1/15, BVerfGE 143, 38; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20.11.2020 – OVG 11 S 120/20 [↩] [↩]
  10. BVerfG, Beschluss vom 08.08.1978 – 2 BvL 8/77, BVerfGE 49, 89 [↩] [↩]
  11. BVerfG, Beschluss vom 12.11.1958 – 2 BvL 4/56 u.a., BVerfGE 8, 274 [↩]
  12. BT-Drs. 19/13827, S. 1 f., 99 [↩]
  13. Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2016, Art. 20 Rn. 15 [↩]
  14. BVerfG, Urteil vom 19.12.2017 – 1 BvL 3/14, 1 BvL 4/14, BVerfGE 147, 253 [309 f.] [↩]
  15. BVerwG, Urteil vom 13.12,2011 – 8 C 24.10 [↩] [↩]
  16. BVerfG, Beschluss vom 08.03.1983 – 1 BvR 1078/80, BVerfGE 63, 266 [↩]
  17. Weyland/Träger, 10. Aufl. 2020, BRAO § 43a Rn. 13 [↩]
  18. BeckOK BNotO/Sander, 3. Ed., 1. August 2020, BNotO § 18 Rn. 57 [↩]
  19. BVerfG, Beschluss vom 12.12.2006 – 1 BvR 2576/04 [↩]
  20. BVerfG, Beschluss vom 15.12.1987 – 1 BvR 563/85, BVerfGE 77, 308 [↩]
  21. Weyland/Träger, 10. Aufl. 2020, BRAO § 43a Rn. 14 [↩] [↩]
  22. Kaetzler in: Zentes/Glaab, Frankfurter Kommentar zum Geldwäschegesetz, 2. Aufl. 2020, I. Allgemeines Rn. 4 [↩]
  23. Wahl in: Müller-Gugenberger, Wirtschaftsstrafrecht, 7. Aufl. 2021, Geldwäsche, Rn. 51.10 [↩]
  24. BT-Drs. 19/13827, S. 99 [↩]
  25. vgl. Bundesministerium der Finanzen, Erste Risikoanalyse 2018/2019, S. 3, 35, 59, 87, 103 ff. sowie Financial Intelligence Unit, Jahresbericht 2019, S. 35 ff. [↩]
  26. BVerfG, Beschluss vom 20.06.1984 – 1 BvR 1494/78, BVerfGE 67, 157 [↩]
  27. Wahl in: Müller-Gugenberger, Wirtschaftsstrafrecht, 7. Aufl. 2021, Geldwäsche, Rn. 51.11 [↩]
  28. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20.1.2020 – OVG 11 S 120/20 [↩]
  29. ABl. L 141 vom 5.6.2015, S. 73 [↩]
  30. ABl. L 254 vom 20.9.2016, S. 1 [↩]
  31. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2019 – 1 BvL 1/18 u.a. [↩]

Ähnliche Beiträge