Das Oberverwaltungsgericht Münster hat aktuell eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf1, über die wir hier berichtet hatten, abgeändert, mit dem die behördliche Auflage für den Betrieb einer Hundeschule bestätigt wurde, wonach ein wirksamer Impfschutz gegen bestimmte Krankheiten nachgewiesen werden musste.
Das Oberverwaltungsgericht Münster sieht keine Rechtsgrundlage dafür, dass eine Erlaubnis zum Betrieb einer Hundeschule von der Verpflichtung abhängig gemacht werden könnte, dass der Betreiber jeweils den Nachweis eines aktuellen Impfschutzes der Hunde verlangt.
Worum ging es?
Der Beklagte erteilte der Klägerin die von ihr beantragte Erlaubnis zum gewerbsmäßigen Ausbilden von Hunden für Dritte und zum gewerbsmäßigen Anleiten der Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe f TierSchG. Der Bescheid enthält in Nr. 5 folgende Nebenbestimmung:
„Alle Hunde, die in einer Gruppe trainiert werden und/oder Einzeltraining auf den gleichen Trainingsflächen erhalten, dürfen nur am Training teilnehmen, wenn durch Vorlage des Impfausweises nachgewiesen wurde, dass sie, die altersbedingte Impffähigkeit vorausgesetzt, über einen wirksamen Impfschutz gegen Tollwut, Staupe, Hepatitis, Leptospirose, Parvovirose und Zwingerhusten verfügen. Das Vorliegen des vorgenannten Impfschutzes ist anhand des Impfausweises vor Beginn des Trainings zu überprüfen und zu dokumentieren.„
Zur Begründung führte der Beklagte unter Hinweis auf die „Leitlinie zur Impfung von Kleintieren“ der beim Bundesforschungsinstitut für Tiergesundheit angesiedelten Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin (StIKo Vet) aus: Aufgrund der Anzahl der Hunde verschiedener Herkunft und der häufigen Kontakte von Hunden in der Gruppe sowie beim Hinterlassen von infektiösem Material (z.B. Sekrete, Exkrete) bei der gemeinsamen Nutzung von gleichen Trainingsflächen bestehe eine erhöhte Gefahr der Übertragung von Infektionskrankheiten. Das Gebot, dass nur Hunde trainiert werden dürften, die regelmäßig gegen die in der Leitlinie vorgesehenen Krankheiten geimpft worden seien, diene dazu, gesundheitlich bedingten Schmerzen, Leiden oder Schäden vorzubeugen.
Den dagegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) mit Bescheid zurück. Ergänzend führte es aus: Die Lehrfunktion der Klägerin, die auch Unerfahrene bzw. Neulinge in der Hundehaltung unterrichte, erstrecke sich auch auf die Gesundheitsvorsorge. Der Mehraufwand für die Kontrolle des Impfschutzes sei zumutbar, da der Blick in die Impfausweise und eine Dokumentation des Vorliegens der entsprechenden Impfungen nicht weiter ins Gewicht falle.
Die hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf abgewiesen.2
Der hiergegen gerichteten Berufung hat das Oberverwaltungsgericht Münster nun insoweit stattgegeben.
Die Entscheidung:
Die Auflage in dem Bescheid des Beklagten ist rechtswidrig, verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und ist isoliert aufhebbar.
Die Auflage ist rechtswidrig.
Der Beklagte ist nicht berechtigt, die von der Klägerin beantragte Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe f TierSchG mit einer Auflage zur Kontrolle eines wirksamen Impfschutzes zu verbinden. Die Regelung des § 11 Abs. 2a TierSchG in der bis zum 13. Juli 2013 geltenden Fassung (im Folgenden: a. F.) bietet dafür keine tragfähige Rechtsgrundlage.
Nach § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a. F. kann eine Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 TierSchG, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist, unter Befristungen, Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Diese Vorschrift ist nach § 21 Abs. 5 Satz 1 TierSchG weiter anzuwenden, da bislang noch keine Rechtsverordnung nach § 11 Abs. 2 TierSchG erlassen wurde. Das Gleiche gilt für die Regelung des § 11 Abs. 2 TierSchG a. F. zu den Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 TierSchG.
Die Nebenbestimmung muss nach § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a. F. zum Schutz der Tiere erforderlich sein, also dem Tierschutz dienen. Damit kommen insbesondere Auflagen in Betracht, welche die Einhaltung der Anforderungen des § 2 TierSchG sicherstellen sollen. Darüber hinaus sind Nebenbestimmungen, insbesondere Auflagen, möglich, welche die Tiere außerhalb des Geltungsbereichs von § 2 TierSchG vor Schmerzen, Leiden oder Schäden schützen sollen. Dasselbe gilt für Nebenbestimmungen, welche die Einhaltung anderer, spezieller tierschutzrechtlicher Gebots- und Verbotsvorschriften sicherstellen sollen. Die Berechtigung zum Erlass derartiger Nebenbestimmungen findet ihre Rechtfertigung darin, dass die erlaubnispflichtige Tätigkeit grundsätzlich mit einer erhöhten Gefahr verbunden ist, dass Belange des Tierschutzes beeinträchtigt werden. Eine Nebenbestimmung, die die Einhaltung der Anforderungen des § 2 TierSchG sicherstellen soll, setzt daher nicht voraus, dass bereits Verstöße gegen die Gebote des § 2 TierSchG festgestellt wurden oder solche mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind. Die Nebenbestimmungen müssen aber stets einen Bezug zur erlaubnispflichtigen Tätigkeit haben, die nach der Wertung des Gesetzgebers besonders gefahrgeneigt ist. Eine Auflage kann der Überprüfung dienen, ob der Erlaubnisinhaber die Erlaubnisvoraussetzungen einhält, darf aber nicht unabhängig davon eingesetzt werden, um die behördliche Aufsicht zu erleichtern.3
Die angefochtene Auflage in dem Bescheid des Beklagten steht in keinem Zusammenhang zu den Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchst. f TierSchG und den durch den Betrieb einer Hundeschule oder die Tätigkeit als Hundetrainer begründeten besonderen Gefahren für das Tierwohl, so das Oberverwaltungsgericht Münster.
Die Erlaubnispflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchst. f TierSchG soll nach der Intention des Gesetzgebers sicherstellen, dass Personen, die gewerblich Hunde ausbilden oder die Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter anleiten, die dazu notwendigen Kenntnisse und Fähigkeiten haben, weil sich Fehler bei der Ausbildung oder Erziehung von Hunden auf das Wohlergehen der Tiere auswirken können4.
Zu den allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen zählen nach § 11 Abs. 2 TierSchG a. F. die erforderlichen fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten der für die Tätigkeit verantwortlichen Person (Nr. 1), deren Zuverlässigkeit (Nr.2) sowie Anforderungen an die der Tätigkeit dienenden Räume und Einrichtungen (Nr. 3).
Wie das Verwaltungsgericht Düsseldorf zutreffend ausgeführt hat, so das Oberverwaltungsgericht Münster weiter, lässt sich daraus auch eine grundsätzliche Verantwortung des Betreibers einer Hundeschule ableiten, dafür zu sorgen, dass die im Rahmen des Trainings benutzten Flächen frei von infektiösem Material sind. Die Gesundheitsvorsorge durch Impfungen obliegt aber dem jeweiligen Halter als Bestandteil des in § 2 Nr. 1 TierSchG enthaltenen Pflegegebots. Allein aus dem bestimmungsgemäßen Aufeinandertreffen von Hunden in einer Hundeschule folgt kein Vorsorgegebot oder eine Vermeidungspflicht des Betreibers bzw. Verantwortlichen der Hundeschule hinsichtlich Ansteckungen, zu denen es kommen kann, weil die Halter ihre Hunde nicht haben impfen lassen.5
Der Betreiber der Hundeschule oder Hundetrainer ist mit Blick auf den Impfschutz der Hunde im ordnungsrechtlichen Sinn weder Verhaltens- noch Zustandsstörer, sondern ein „Nichtstörer“, den der Beklagte instrumentalisiert, um zu überwachen, ob die Halter der Hunde ihren jedenfalls nach Auffassung des Beklagten bestehenden tierschutzrechtlichen Pflichten nachkommen; es ist allerdings schon nicht offenkundig, dass es hinsichtlich aller betroffenen Hunde zu den konkreten tierschutzrechtlichen Pflichten der jeweiligen Halter gehören würde, sämtliche in der streitgegenständlichen Auflage genannten Impfungen vornehmen zu lassen. Diese Instrumentalisierung ist nach den oben genannten Maßstäben nicht von § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a. F. gedeckt.
Eine Verantwortung der Klägerin lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass sie die in Rede stehende Gefahr unter dem Gesichtspunkt der Zweckveranlassung maßgeblich mitverursacht hat. Verursacher ist nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht derjenige, dessen Verhalten die Gefahr „unmittelbar“ herbeiführt, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg setzen, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere geben, sind in diesem Sinn keine Verursacher. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann allerdings auch ein als „Veranlasser“ auftretender Hintermann (mit)verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt. Eine derartige natürliche Einheit besteht typischerweise beim „Zweckveranlasser“ als demjenigen, der die durch den Verursacher bewirkte Polizeiwidrigkeit gezielt auslöst.6
Bei der gebotenen wertenden Betrachtungsweise ist das Verhalten der Klägerin nicht ausschlaggebend für etwaige Infektionsgefahren, die von an den Kursen teilnehmenden Hunden ausgehen. Die unmittelbaren Verursacher der Gefahr, die mit der angefochtenen Auflage abgewendet werden soll, sind die Hundehalter, die ihre Hunde nicht haben impfen lassen. Der Beitrag der Klägerin beschränkt sich darauf, Kurse und Trainingsplätze anzubieten, bei denen viele Hunde zusammentreffen.
In vergleichbarer Form treffen Hunde aber auch außerhalb der Hundeschule aufeinander. Der regelmäßige Kontakt zu Artgenossen gehört zu den Grundbedürfnissen von Hunden, der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Tierschutz-Hundeverordnung (TierSchHuV) grundsätzlich zu ermöglichen ist. Infektionsgefahren aufgrund von Begegnungen mit anderen Hunden oder Kontakt zu deren Ausscheidungen ergeben sich auch bei dem nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TierSchHuV gebotenen Auslauf im Freien. Der Besuch einer Hundeschule mag mit einer etwas stärkeren Infektionsgefahr verbunden sein als ein Spaziergang in einer öffentlichen Parkanlage oder ein Aufenthalt im Wartezimmer beim Tierarzt, da hier gegebenenfalls ein intensiverer Kontakt zu einer größeren Anzahl anderer Hunde besteht. Aber grundsätzlich macht es keinen Unterschied, ob der Halter seinem Hund die erforderlichen Sozialkontakte und Ausläufe im Freien in einer Hundeschule oder anderweitig ermöglicht und ob der Hund in der Hundeschule mit mehreren anderen Hunden gleichzeitig zusammentrifft oder beim Spaziergang mehrere Hunde nacheinander begegnet. Die Klägerin mag also einen kausalen Beitrag für eine Erhöhung der Infektionsgefahr leisten, dieser hat aber keinen spezifischen Bezug zu ihrer Tätigkeit als Hundetrainerin oder dem Zustand der von ihr bereitgestellten Trainingsflächen oder -geräten.
Die möglichen Infektionsgefahren sind der Klägerin dabei insbesondere deshalb nicht zurechenbar, weil es keine gesetzlich oder verordnungsrechtlich festgelegte allgemeine Impfpflicht für Hunde gibt. Es obliegt dem Halter oder gegebenenfalls dem Betreuer des Hundes, im Einzelfall zu bewerten, welche Impfungen zum Schutz des Tieres erforderlich sind und unter welchen Umständen der Kontakt zu anderen Hunden einzuschränken ist. Insoweit sind gegebenenfalls auch einzelfallbezogene behördliche Anordnungen nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG denkbar.7
Es ist nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster nicht mit dieser einzelfallbezogenen Verantwortung des Halters zu vereinbaren und überschreitet das hinter der Erlaubnispflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe f TierSchG stehende gesetzgeberische Ziel, wenn auf der Ebene des Erlaubnisverfahrens gleichsam ein generelles Impfgebot eingefordert wird, das normativ nicht vorgesehen ist.5
Die Empfehlungen der StIKo Vet, auf die sich der Beklagte beruft, betonen ebenfalls die notwendige Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. So heißt es in der Präambel der aktuellen Fassung der „Leitlinie zur Impfung von Kleintieren“ ausdrücklich, dass sie nicht starr und rechtsverbindlich sein solle, sondern lediglich eine Entscheidungshilfe für den anwendenden Tierarzt darstelle. Die regelmäßige Gesundheitsberatung und das Impfgespräch dienten der Ermittlung eines individuellen Impfprogramms. Vor jeder Impfung sei die Impffähigkeit des Einzeltiers durch eine klinische Untersuchung festzustellen. Es seien so viele Tiere wie möglich zu impfen, um die Population insgesamt zu schützen. Das einzelne Tier sei aber nur so häufig wie nötig zu impfen.8
Dies bestätigt, dass die Gewährleistung eines wirksamen Impfschutzes nicht zum Pflichtenkreis der Klägerin zählt. Zu der gebotenen einzelfallbezogenen Bewertung ist die Klägerin nicht in der Lage. Aus welchem Grund der behandelnde Tierarzt möglicherweise im Einzelfall bewusst von einer bestimmten Impfung abgesehen hat, lässt sich dem Impfausweis regelmäßig nicht entnehmen und wäre von der Klägerin nur mit unverhältnismäßigem Aufwand festzustellen. Die streitgegenständliche Nebenbestimmung in dem Bescheid des Beklagten begründet zwar keine unmittelbare Impfverpflichtung, sondern verpflichtet die Klägerin nur dazu, Hunde ohne Impfnachweis vom Training auszuschließen. Die fachliche Bewertung der Infektionsgefahren beruht aber ausschließlich auf den Impfempfehlungen der StIKo Vet, die keine Grundlage dafür bieten, den Kontakt zu anderen Hunden auch dann einzuschränken, wenn eine Impfung nach tierärztlicher Beurteilung nicht zu empfehlen ist oder dies nicht abschließend festgestellt werden kann. Der Beklagte hat keine Feststellungen dazu getroffen, ob und aus welchen Gründen unabhängig von den die Umstände des Einzelfalls berücksichtigenden Impfempfehlungen der StIKo Vet weitergehende Maßnahmen zur Vermeidung von Infektionsgefahren geboten sein könnten.
Weder die vom Beklagten angeführte „Vorbildfunktion“ der Klägerin noch die Beratung der Kursteilnehmer zu Fragen der Gesundheitsfürsorge lassen vor diesem Hintergrund die rechtliche Verantwortung für die Impfung der Hunde auf die Klägerin übergehen. Der Klägerin steht es frei, Hunde ohne Impfnachweis vom Training auszuschließen, um Infektionen zwischen den Hunden möglichst umfassend zu vermeiden. Eine entsprechende rechtliche Verpflichtung kann ihr aber auf der Grundlage von § 11 Abs. 2a Satz 1 TierSchG a. F. nicht auferlegt werden, so das Oberverwaltungsgericht Münster.
Da es keine rechtliche Grundlage dafür gibt, die von der Klägerin beantragte Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe f TierSchG mit einer Auflage zur Kontrolle eines wirksamen Impfschutzes zu verbinden und diese Auflage nicht dazu dient, das Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen abzusichern, verletzt die angefochtene Nebenbestimmung die Klägerin auch in ihren Rechten und ist isoliert aufhebbar.
Oberverwaltungsgericht NRW, Beschluss vom 11.10.2024 – 20 A 1550/2020
ECLI:DE:OVGNRW:2024:1011.20A1550.20.00
- VG Düsseldorf, Urteil vom 15.05.2020 – 23 K 19307/17 [↩]
- Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 15.05.2020 – 23 K 19307/17 [↩]
- Nds. OVG, Beschlüsse vom 04.12.2017 – 11 LA 26/17, vom 12.07.2011 – 11 LA 540/09; Bay. VGH, Beschluss vom 19.11.2009 – 9 ZB 07.2282; Lorz/Metzger, Tierschutzgesetz, 7. Aufl., § 11 Rn. 53; Hirt in Hirt/Maisack/Moritz/Felde, Tierschutzgesetz, 4. Aufl., § 11 Rn. 35 [↩]
- vgl. BT-Drucks. 17/11811, S. 29 [↩]
- Bay. VGH, Beschluss vom 14.03.2018 – 9 ZB 17.429 [↩] [↩]
- BVerwG, Beschluss vom 12.04.2006 – 7 B 30.06; OVG NRW, Urteil vom 09.02.2012 – 5 A 2382/10 [↩]
- Bay. VGH, Beschluss vom 14.03.2018 – 9 ZB 17.429; VG Aachen, Beschluss vom 02.05.2013 – 6 L 23/13; Hirt in Hirt/Maisack/Moritz/Felde, Tierschutzgesetz, 4. Aufl., § 2 TierSchG Rn. 27 [↩]
- StIKo Vet, „Leitlinie zur Impfung von Kleintieren“, 5. aktualisierte Aufl., Stand 1. März 2023, S. 8; ähnlich 4. Aufl., Stand 3. März 2017, S. 6 [↩]
