Abziehbarkeit von „Spenden“ an kommunale Wählervereinigungen?

Der Bundesfinanzhof hatte aktuell zu entscheiden, ob Zuwendungen an kommunale Wählervereinigungen Spenden im Sinne des § 10 b) Abs. 2 EStG sind und damit entsprechend im Rahmen der Einkommensteuererklärung zu berücksichtigen sind.

§ 10 b) Abs. 2 EStG lautet:

„Zuwendungen an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes sind bis zur Höhe von insgesamt 1 650 Euro und im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von insgesamt 3 300 Euro im Kalenderjahr abzugsfähig. 2Sie können nur insoweit als Sonderausgaben abgezogen werden, als für sie nicht eine Steuerermäßigung nach § 34g gewährt worden ist.„

Die Frage war also, ob kommunale Wählervereinigungen politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes sind.

Nach der aktuellen Entscheidung des Bundesfinanzhofs gilt folgendes:

Nehmen Wählervereinigungen nicht an den Bundestags- oder Landtagswahlen teil, sind sie keine Parteien im Sinne des PartG. Ein Spendenabzug nach § 10b EStG ist damit ausgeschlossen. Spendern steht lediglich die Steuerermäßigung nach § 34g Satz 1 Nr. 2 Buchst. a EStG zu.

Der Bundesfinanzhof hat seine Entscheidung wie folgt begründet:

Nach § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG sind Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 PartG bis zur Höhe von insgesamt 1.650 EUR und im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von 3.300 EUR im Kalenderjahr als Sonderausgaben abziehbar.

Parteien sind gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 PartG Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen sein (§ 2 Abs. 1 Satz 2 PartG). Eine Vereinigung verliert ihre Rechtsstellung als Partei, wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat (§ 2 Abs. 2 PartG).

Vorliegend hat die Wählervereinigung jedenfalls nicht an der Bundestags- oder einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen und erfüllt schon deshalb die in § 2 Abs. 2 PartG genannten Voraussetzungen nicht.

Die Ansicht, der Parteienbegriff sei unmittelbar Art. 21 GG zu entnehmen und deshalb eine Teilnahme an Bundestags- oder Landtagswahlen nicht zu fordern, geht fehl, verweist § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG doch ausdrücklich auf das PartG. Auch das Bundesverfassungsgericht hat deshalb für den insoweit inhaltsgleichen § 10b Abs. 2 EStG 1983 eine solche (über den Wortsinn hinausgehende) Auslegung angesichts des eindeutigen Wortlauts der Vorschrift nicht für möglich erachtet¹. Dem stimmt der Bundesfinanzhof für die hier maßgebliche Fassung des § 10b Abs. 2 EStG zu.

Dies gilt selbst dann, wenn man die Beschränkung des Parteienbegriffs an sich auf § 2 PartG und damit die dortige Festlegung auf eine Teilnahme bei Bundestags- oder Landtagswahlen für nicht mit Art. 21 Abs. 1 GG vereinbar hält.

Auch in einem solchen Fall sind die Grenzen der verfassungskonformen Auslegung zu beachten, deren Ausgangspunkt ebenfalls das Gesetz und die von ihm verwandte Begrifflichkeit ist. Nur dann, wenn eine Norm unter Berücksichtigung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Zweck und Gesetzeszusammenhang mehrere Deutungen zulässt, von denen nur eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, ist eine verfassungskonforme Auslegung geboten und auch erlaubt. Wortlaut und Gesetzeszweck ziehen ansonsten einer solchen verfassungskonformen Auslegung Grenzen. So kann ein Normverständnis, das mit dem Wortlaut und Zweck der anzuwendenden Normen sowie dem Gesetzeszusammenhang nicht mehr in Einklang zu bringen ist, durch eine verfassungskonforme Auslegung ebenso wenig gewonnen werden wie ein solches, das in Widerspruch zu dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers treten würde².

Dies ist vorliegend der Fall, da § 10b Abs. 2 EStG ausdrücklich den Parteienbegriff auf den des PartG begrenzt.

Kommunale Wählervereinigungen können folglich aufgrund des eindeutigen Wortlauts des § 10b Abs. 2 EStG trotz ggf. vorliegender Differenzen zwischen der Begrifflichkeit in § 2 PartG und Art. 21 Abs. 1 GG keine Parteien im Sinne des § 10b Abs. 2 EStG sein, da jedenfalls die in § 2 Abs. 2 PartG genannten Voraussetzungen nicht erfüllt werden.

Die hier zu beurteilende Wählervereinigung ist somit kein tauglicher Zuwendungsempfänger im Sinne des § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG, weshalb ein Spendenabzug für den § 34g Satz 1 Nr. 2 EStG übersteigenden Betrag nicht in Betracht kommt.

Die Regelung des § 10b Abs. 2 EStG i.V.m. § 34g EStG ist verfassungsgemäß.

Der Kläger verlangt eine (vollständige) Gleichstellung bei der Behandlung von Spenden an Parteien und den in § 34g Satz 1 Nr. 2 EStG genannten Wählervereinigungen – dort als Vereine ohne Parteicharakter bezeichnet. Aus seiner Sicht sei es verfassungsmäßig geboten, die § 34g EStG übersteigenden Zuwendungen an kommunale Wählervereinigungen als Spenden nach § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG zu berücksichtigen.

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt zur Beschränkung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden an kommunale Wählervereinigungen entschieden.

Durch Beschluss vom 15.01.1985 hat es die in § 10b Abs. 2 EStG 1979 vorgesehene Beschränkung der steuerlichen Abzugsfähigkeit auf Beiträge und Spenden, die politischen Parteien im Sinne des § 2 PartG gewährt werden, als mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen und ausgeführt, dass hierdurch die Rechte des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung nicht verletzt seien³. Der Gesetzgeber sei angesichts der für das Veranlagungsjahr 1979 maßgeblichen Höchstbeträge nicht gehalten gewesen, die steuerliche Abziehbarkeit auf Beiträge und Spenden zu erstrecken, die kommunalen Wählervereinigungen zugewendet worden seien. § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG 1979 sah einen Sonderausgabenabzug der Zuwendungen an politische Parteien, nicht jedoch an kommunale Wählervereinigungen mit den für das Veranlagungsjahr 1979 maßgeblichen Höchstgrenzen der Abzugsfähigkeit von 600 DM für Ledige und 1.200 DM im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten vor.

Durch Beschluss vom 21.06.1988 hat es das Bundesverfassungsgericht für mit dem Recht auf Chancengleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 9, 28 Abs. 1 Satz 2 GG für unvereinbar erklärt, wenn nur Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien, jedoch nicht an kommunale Wählergemeinschaften nach § 10b in Verbindung mit § 34g EStG 1983 zu einer einkommensteuerlichen Vergünstigung führten¹.

Bei Regelungen im Bereich der politischen Willensbildung und Wahlen, insbesondere auch bei mittelbaren steuerlichen Finanzierungshilfen, sei das Ermessen des Gesetzgebers durch dieses Gebot der grundsätzlich strengen Gleichbehandlung und Chancengleichheit besonders begrenzt. Differenzierungen bedürften eines besonderen, zwingenden Grundes zur Rechtfertigung. Die vorgefundene Wettbewerbslage zwischen konkurrierenden politischen Organisationen dürfe nicht verfälscht werden. Dies gelte auch bezüglich anderer, mit den politischen Parteien konkurrierenden Gruppen und Bewerbern, insbesondere örtlich gebundenen Wählervereinigungen.

Allerdings sei dem Gesetzgeber durch den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien und anderer Wahlbewerber und durch das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung des Volkes nicht jede Differenzierung verboten. So dürfe der Gesetzgeber auch bei der steuermindernden Anerkennung das im Vergleich zu den kommunalen Wählervereinigungen sehr viel weiter gesteckte Tätigkeitsfeld der politischen Parteien, die ihnen vom Grundgesetz und vom PartG (§ 1) zugedachte Rolle und die daraus folgende Notwendigkeit einer auf Dauer angelegten und festgefügten, hohe Kosten verursachenden überregionalen Organisation berücksichtigen. Folglich sei eine unterschiedliche steuerliche Begünstigung in gewissen Grenzen nicht zu beanstanden¹.

Soweit im damals zu entscheidenden Fall Steuervorteile für Parteien über die Regelung des § 34g EStG in der Fassung des Art. 4 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze⁴ bis zu einem Höchstbetrag von 100.000 DM, nicht jedoch auch für Wählervereinigungen, möglich waren, sah das BVerfG allerdings ein Ausmaß erreicht, das im Verhältnis zu den hiervon ausgeschlossenen kommunalen Wählervereinigungen verfassungsrechtlich nicht hingenommen werden könne. Verschärfend sei dabei das die kommunale Ebene aussparende System der Wahlkampfkostenerstattung zu beachten, welches nur die politischen Parteien erfasse¹. Eine Rechtfertigung dieser durch die §§ 10b, 34g EStG 1983 bewirkten Benachteiligung der kommunalen Wählervereinigungen sah das BVerfG weder durch eine intensivere Öffentlichkeitsarbeit der Parteien, soweit sie örtliche Belange betrifft, noch durch eine Gefährdung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit kommunaler Vertretungen – welche das BVerfG nicht erwartete – oder durch die nur die Parteien betreffende Rechenschaftspflicht aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, §§ 23 ff. PartG.

Der festgestellte Verstoß könne entweder durch eine Rückführung der steuerlichen Begünstigung auf ein Ausmaß wie zu § 10b Abs. 2 EStG 1979 ausgeführt oder durch gleiche oder ähnliche Begünstigung der Beiträge und Spenden an kommunale Wählervereinigungen beseitigt werden¹.

Eine nur geringfügige Auswirkung auf die Chancengleichheit hat das Bundesverfassungsgericht auch in Bezug auf den mit § 10b Abs. 2 EStG 1979 inhaltsgleichen, wenn auch nicht betragsmäßig gleichen § 10b Abs. 2 EStG 1981 angenommen.

§ 10b Abs. 2 EStG 1981 beschränkte die Abziehbarkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien auf 1.800 DM für Ledige und 3.600 DM im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten. Ausdrücklich wies das Bundesverfassungsgericht darauf hin, dass die Anhebung der Abzugshöchstbeträge für Spenden und Beiträge den politischen Parteien nur vorübergehend ein spürbares Gefälle gegenüber den kommunalen Wählervereinigungen begründe, da nach Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur steuerlichen Begünstigung von Zuwendungen an unabhängige Wählervereinigungen vom 25.07.1988⁵ sowie Art. 4 Nr. 11 Buchst. c des Gesetzes über Maßnahmen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte – Haushaltsbegleitgesetz 1989 – vom 20.12.1988⁶ Spenden an kommunale Wählervereinigungen seit dem Veranlagungszeitraum 1984 bis zu einem Höchstbetrag von 600 DM, im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten von 1.200 DM von der tariflichen Einkommensteuer (nach § 34g EStG) abgesetzt werden könnten.

Beachtet man diese vom Bundesverfassungsgericht für den Bereich der Abziehbarkeit von Beiträgen und Spenden an kommunale Wählervereinigungen herausgebildeten Kriterien zur Konkretisierung der nach Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 9, 28 Abs. 1 Satz 2 GG zu gewährleistenden Chancengleichheit zwischen Parteien nach dem PartG und politischen Organisationen auf kommunaler Ebene, so kann eine Verfassungswidrigkeit der im Streitjahr maßgeblichen Vorschriften des § 10b Abs. 2 EStG in Verbindung mit § 34g EStG nicht angenommen werden.

Zum einen entsprechen die nunmehr geltenden Höchstbeträge inflationsbedingt im Wesentlichen den vom Bundesverfassungsgericht überprüften Beträgen und bewegen sich auch im Hinblick auf den konkreten Einzelfall noch im Rahmen des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren. Zum anderen vermag der Senat nicht zu erkennen, dass sich das rechtliche Umfeld auf kommunaler Ebene so verändert hätte, dass (nunmehr) von einer Verfassungswidrigkeit des § 10b Abs. 2 EStG in Verbindung mit § 34g EStG auszugehen wäre.

Die Privilegierung der politischen Parteien durch § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG ist angesichts der dort genannten Höchstbeträge verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die Höchstbeträge des § 10b Abs. 2 Satz 1 EStG von 1.650 EUR bzw. 3.300 EUR im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten entsprechen inflationsbereinigt in etwa den Höchstbeträgen des § 10b Abs. 2 EStG 1981.

Betrachtet man die steuerlichen Auswirkungen, so betrug die jährliche Steuerersparnis für Spender an Parteien im Sinne des § 2 PartG im Veranlagungszeitraum 1981 im Höchstfall etwas über 900 DM. Dass bei der Zusammenveranlagung von Ehegatten Parteispenden bis zu 3.600 DM jährlich absetzbar waren, änderte daran nichts, da sich jeder der Ehegatten selbständig entscheiden konnte⁷. Diesem Steuervorteil entspricht inflationsbedingt die aufgrund der aktuellen Höchstbeträge im Streitjahr mögliche Steuerersparnis eines Ledigen von 742,50 EUR (1.650 EUR x Spitzensteuersatz von 45 %) bzw. 783,34 EUR (1.650 EUR x Spitzensteuersatz von 45 % zzgl. 5,5 % Solidaritätszuschlag).

Die Anhebung der Abzugshöchstbeträge für Spenden und Beiträge an politische Parteien durch § 10b Abs. 2 EStG 1981 gegenüber § 10b Abs. 2 EStG 1979 hat auch nicht „ein spürbares Gefälle gegenüber den kommunalen Wählervereinigungen“ zur Folge.

Selbst wenn ein solches Gefälle unterstellt würde, erschiene es aus Sicht des Senats zumindest zweifelhaft, schon von einem eindeutigen Verstoß des Rechts des Klägers auf gleiche Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess ausgehen zu können. Denn die Erhöhung des Spendenaufkommens der politischen Parteien in Höhe dieser Höchstbeträge des § 10b Abs. 2 EStG kommt nicht in gleicher Höhe der kommunalen Arbeit der Parteien zugute. Insbesondere werden die Parteien den größeren Teil ihrer finanziellen Mittel nicht für Wahlkämpfe im kommunalen Bereich einsetzen können, da diese Beträge bei den Parteien, anders als bei kommunalen Wählervereinigungen, auch zur Unterstützung der von den Orts- und Kreisverbänden im Rahmen der politischen Willensbildung auf Landes- und Bundesebene wahrgenommenen Aufgaben zu verwenden sind. Das Steuergefälle kann sich deshalb nur zum Teil auf kommunaler Ebene auswirken.

Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber bei Regelungen der sog. mittelbaren Parteienfinanzierung die besonderen Aufgaben der Parteien auf regionaler wie überregionaler Ebene zu beachten hat. Auch ist die Öffentlichkeitsarbeit der politischen Parteien während der Wahlperiode der Gemeindevertretungen, soweit sie örtliche Belange betrifft, häufig wesentlich intensiver als die der Wählervereinigungen. Folglich ergibt sich hieraus ein geringerer Finanzbedarf dieser Bewerbergruppe als der kommunal tätiger Parteien im Sinne des § 2 PartG. Auch kann der Gesetzgeber aufgrund des sehr viel weiter gesteckten Tätigkeitsfeldes der politischen Parteien und der ihnen zugedachten Rolle im Vergleich zu kommunalen Wählervereinigungen eine unterschiedliche Behandlung bei der Einkommensteuer vornehmen.

Der erkennende Senat des Bundesfinanzhofs vermag eine Verfassungswidrigkeit der unterschiedlichen einkommensteuerlichen Behandlung von Spenden und Beiträgen nach § 10b Abs. 2 EStG in Verbindung mit § 34g EStG auch dann nicht zu erkennen, wenn es zwischenzeitlich zu einer Angleichung der Parteien i.S. des § 2 PartG und kommunaler Wählervereinigungen gekommen sein sollte.

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht den Ausschluss kommunaler Wählervereinigungen schon sehr früh damit begründet, dass die politische Willensbildung des Volkes im eigentlichen Sinne nur im Bundestag und in den Landesparlamenten vollzogen werde. Auf der Ebene der Gebietskörperschaften fielen hingegen nicht eigentlich politische Entscheidungen. Gebietskörperschaften seien vielmehr in erster Linie Träger von Verwaltungsaufgaben⁸.

Soweit in der Folgezeit dagegen darauf verwiesen wird, diese Differenzierung sei falsch, weil örtliche und politische Bedeutung keine Gegensätze seien und die Entscheidungsprozesse sich von unten nach oben vollzögen⁹, mag dies zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des in § 2 PartG verwendeten Parteienbegriffs geeignet sein. Eine notwendige Gleichstellung der Parteien im Sinne des § 2 PartG und der kommunalen Wählergemeinschaften in Bezug auf die mittelbare Finanzierung durch Spenden und Beiträge ist aufgrund der auch dann weiter bestehenden unterschiedlichen Aufgabenbreite indes nicht zwingend.

Die umfassende Aufgabenbreite der Parteien im Sinne des § 2 PartG, die auch zu Bundestags- und Landtagswahlen antreten, reicht aus, um eine steuerliche Besserstellung gegenüber kommunalen Wählervereinigungen zu rechtfertigen. Schließlich bleibt diese Aufgabenbreite unabhängig vom Parteienbegriff bei kommunalen Wählergemeinschaften auf den kommunalen Bereich und damit in seiner finanziellen Auswirkung begrenzt.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 20.3.2017 – X R 55/14
ECLI:DE:BFH:2017:U.200317.XR55.14.0