Reform des Gemeinnützigkeitsrechts

Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen hat ein Gutachten zur Reform des Gemeinnützigkeitsrechts vorgelegt.
In diesem Gutachten wird empfohlen, das Gemeinnützigkeitsrecht umfassend neu zu regeln. Eine solche Reform ist nach Ansicht des Wissenschaftlichen Beirats wegen der Bedeutung, die dem Bereich gemeinnütziger Tätigkeiten in der reifen Dienstleistungsgesellschaft zukommt, und wegen der zurzeit damit verbundenen Wettbewerbsverzerrungen dringlich. Die Gewährung
steuerlicher Vergünstigungen soll zukünftig von der Verleihung eines Non-Profit-Status
getrennt werden und auf solche Fälle begrenzt bleiben, bei denen echte Kollektivgüter privat
bereitgestellt werden. Daher soll die steuerliche Begünstigung gemeinnütziger Organisationen gegenüber der derzeitigen Rechtslage im großen Umfang eingeschränkt werden.

Im Einzelnen empfiehlt der Beirat

• eine Reform der Abgabenordnung mit dem Ziel einer engeren Fassung der steuerlich begünstigten gemeinnützigen Tätigkeiten,
• eine Einschränkung des Kreises der von der Körperschaftsteuer befreiten Einrichtungen,
• eine Reform für das Übungsleiterprivileg bei der Einkommensteuer,
• eine engere Fassung des Spendenprivilegs,
• eine Neufassung umsatzsteuerlicher Privilegien und
• die Aufhebung der Befreiung von der Grund- und der Gewerbesteuer.

Eine Reform der bisherigen Bestimmungen in der Abgabenordnung soll insbesondere

• zwischen gemeinnützigen und steuerbegünstigten gemeinnützigen Zwecken unterscheiden.
  Hierbei ist nach Ansicht des Gutachtens klarzustellen, dass der Verzicht auf eine eigennützige Gewinnverwendung für eine Steuervergünstigung wegen Gemeinnützigkeit zwar erforderlich, aber nicht ausreichend ist.
• klarstellen, dass steuerbegünstigte gemeinnützige Zwecke – entsprechend dem Wortlaut des § 52 Abs. 1 AO – eine selbstlose Förderung der Allgemeinheit erfordern.
  Voraussetzung hierfür sollte sein, dass die Allgemeinheit und nicht nur ein fest abgeschlossener Kreis von Personen einen bedeutsamen externen Nutzen aus der Tätigkeit der Körperschaft zieht, dass die prägende Tätigkeit der Körperschaft nicht mit einem Nutzenausschluss verbunden ist und keine Leistungen erbracht werden, die ein wirtschaftlicher Geschäftsbetrieb ebenfalls erbringen könnte.
• den Beispielkatalog der gemeinnützigen Zwecke in § 52 Abs. 2 AO an die vorgeschlagene Fassung des § 52 Abs. 1 AO anpassen oder überhaupt streichen.
• § 53 AO („Mildtätige Zwecke“) enger fassen.
  Mildtätigkeit soll zukünftig nur noch vorliegen, wenn eine Körperschaft überwiegend Personen unterstützt, die bei der Bestreitung des Lebensunterhalts auf fremde Hilfe angewiesen sind, wie insbesondere die Empfänger von Sozialhilfe, Arbeitslosengeld II, aber auch Jugendliche ohne eigenes Einkommen. Eine völlige Unentgeltlichkeit der mildtätigen Zuwendung sollte – wie bisher schon – nicht verlangt werden.
• § 55 AO („Selbstlosigkeit“) so formulieren, dass die Tätigkeit einer Körperschaft nur dann noch als selbstlos gelten kann, wenn sie in bedeutsamem Maße externen Nutzen stiftet, auf Nutzenausschluss verzichtet und keine Leistung erbringt, die auch von einem wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb im Sinne von § 14 S. 1 AO erbracht werden könnte. Die Abgabe von Leistungen unter Gestehungskosten gilt als selbstlos, wenn unterstellt werden kann, dass der Staat dadurch von Pflichtaufgaben entlastet wird. Die politische Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung gilt nicht als selbstlos.
• die Bestimmungen über Sportvereine in § 58 Nr. 9 AO enger fassen, da nach Auffassung der Beiratsmehrheit nur die Förderung des Jugendsports steuerlich begünstigt sein sollte.
• §§ 64 bis 68 AO so ändern, dass wirtschaftliche Geschäftsbetriebe (§ 64), Zweckbetriebe (§ 65) und sportliche Veranstaltungen (§ 67 a) nicht mehr die Voraussetzungen für steuerbegünstigte gemeinnützige Zwecke erfüllen.
• ein zentralisiertes Verfahren zur Anerkennung steuerbegünstigter gemeinnütziger Zwecke einführen. Eine dezentrale Anerkennung – etwa durch die Finanzämter – sei abzulehnen, weil sie eine gleichmäßige Rechtsanwendung nicht hinreichend gewährleistet. Die Anerkennung ist in geeigneter Form öffentlich bekannt zu geben und in einem Register festzuhalten.
• eine gesetzliche Regelung einführen, die für die Geltendmachung eines Anspruchs auf Steuervergünstigungen wegen Gemeinnützigkeit die Glaubhaftmachung der Bedeutsamkeit der externen Nutzenstiftung verlangt.
• eine Verpflichtung zur externen Prüfung und öffentlichen Rechnungslegung nach dem Vorbild des Parteiengesetzes verbindlich vorschreiben.

Die vorgeschlagene Reform der Abgabenordnung schränkt den Kreis der von der Körperschaftsteuer befreiten Einrichtungen deutlich ein. Eine allgemeine Freistellung lässt sich danach für die Vermögensverwaltung (§ 14 S. 2 AO) nur dann noch rechtfertigen, wenn die anfallenden Erträge zur Förderung steuerbegünstigter gemeinnütziger Zwecke bestimmt sind. Wirtschaftliche Tätigkeiten sind grundsätzlich nicht förderungswürdig, zumal Steuervergünstigungen hier zu einer Diskriminierung gewerblicher Anbieter führen. Das gilt auch dann, wenn eine wirtschaftliche Tätigkeit für die Gesamttätigkeit einer gemeinnützigen Einrichtung prägend ist. Für geringfügige wirtschaftliche Tätigkeiten sollte allerdings aus Vereinfachungsgründen eine Freigrenze eingeführt werden, die sich an der Kleinunternehmerregelung in § 19 UStG orientiert. Damit blieben allerdings nur einige kleinere Vereine trotz Wegfall der persönlichen Steuerbefreiung steuerlich unbelastet.

Die Beschränkung der subjektiven Steuerbefreiung auf unbeschränkt Steuerpflichtige (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 KStG) ist nach Ansicht des Gutachtens ebenfalls aufzuheben, um eine angebliche Kollision mit europäischem Gemeinschaftsrecht auszuschließen. Die fehlende Steuerkontrolle und Steueraufsicht bei ausländischen Einrichtungen durch deutsche Finanzbehörden könne die Ungleichbehandlung von in- und ausländischen gemeinnützigen Körperschaften nicht rechtfertigen. Andernfalls müsste das Gemeinnützigkeitsrecht allgemein auf inländische Sachverhalte beschränkt werden.

Auch das „Übungsleiterprivileg“ (§ 3 Nr. 26 EStG ) soll aufgehoben werden, eine steuerliche Begünstigung statt dessen nur noch im Rahmen der Minijob-Regelen möglich sein.

Ebenfalls soll das Spendenrecht grundlegend reformiert und der Spendenabzug eingeschränkt werden:

• Mitgliedsbeiträge sollten auch in den jetzt noch möglichen Fällen nicht mehr steuerlich abzugsfähig sein. Ein Abzug von Spenden soll voraussetzen, dass die Tätigkeit des Zuwendungsempfängers als besonders förderungswürdiger steuerbegünstigter Zweck anerkannt ist. Das Verzeichnis der spendenprivilegierten Zwecke in Anlage 1 zu § 48 Abs. 2 EStDV ist entsprechend zu überarbeiten. Sog. Aufwandsspenden sollten nicht mehr abzugsfähig sein.
• Der Spendenabzug sollte ausgeschlossen werden, wenn die Spende von der Namensnennung des Spenders abhängig gemacht wird.
• Das Spendenprivileg müße an die Bedingung geknüpft werden, dass die Verwendung der Spenden durch die begünstigte Körperschaft offen gelegt und die Richtigkeit der Angaben extern geprüft wird.
• Spenden sollten nur abzugsfähig sein, wenn der Spendenempfänger nachweist, dass die Spendenbeschaffungskosten nicht höher als etwa 25 Prozent der vereinnahmten Spenden sind.

Auch die umsatzsteuerlichen Folgen der Gemeinnützigkeit sollen eingeschränkt werden:

• Die umsatzsteuerlichen Befreiungen nach § 4 Nr. 16 b, 16 d, 18, 22 a und 22 b UStG sollten für förderungswürdige Leistungen (objektiv), nicht aber gemeinnützigen Einrichtungen (subjektiv) gewährt werden.
• Deutschland sollte als Mitgliedstaat der Europäischen Union darauf hinwirken, dass der Katalog der umsatzsteuerlichen Befreiungstatbestände nach Art. 13 Teil A Abs. 1 der 6. MwSt-Richtlinie kritisch überprüft und nicht gerechtfertigte Privilegierungen von Dienstleistungen aufgehoben werden.

Um es mit den Worten des Gutachtens zu sagen:

Das deutsche Steuerrecht verleiht bestimmten Einrichtungen den Status der Gemeinnützigkeit und knüpft daran vielfältige Begünstigungen. Dies findet in der Öffentlichkeit durchaus breite Zustimmung; denn gemeinnütziges Handeln steht für bürgerliches Engagement, für fehlende Gewinnerzielung oder uneigennützige Verwendung erzielter Gewinne und für ein Leistungsangebot auf Feldern, die in der Privatwirtschaft offenbar vernachlässigt werden. Besonders eindrucksvoll ist die quantitative Entwicklung des gemeinnützigen Sektors: Allein die Zahl der Arbeitsplätze von Caritas, Diakonie, dem Roten Kreuz, der Arbeiterwohlfahrt und dem Paritätischen Wohlfahrtsverband hat sich seit 1970 verdreifacht.

Steuervergünstigungen haben aber auch eine Kehrseite. Wie jede Subvention gehen sie zu Lasten der Allgemeinheit und behindern diejenigen, die vergleichbare Leistungen anbieten oder anbieten würden, wenn sie ihre Wettbewerbschancen nicht durch die Begünstigung anderer einbüßten. Daher müssen die mit dem Status der Gemeinnützigkeit verbundenen Steuervergünstigungen restriktiv gewährt und jedenfalls an strengere Bedingungen geknüpft werden als im geltenden Recht.

Nach Auffassung des Beirats muss die steuerliche Begünstigung einer Tätigkeit wegen Gemeinnützigkeit voraussetzen, dass der Staat bei der Wahrnehmung von Aufgaben entlastet wird, die in seine Verantwortung fallen. Das ist aus ökonomischer Sicht der Fall, wenn Kollektivgüter privat bereitgestellt werden. Darunter versteht man Güter, bei denen die Mitnutzung durch fremde Personen nicht ausgeschlossen werden kann und dies auch nicht wünschenswert ist, da die Mitnutzung keine zusätzlichen Kosten verursacht. Die Grundlagenforschung, die Pflege des kulturellen Erbes sowie Mildtätigkeit in einem eng verstandenen Sinne liefern klassische Beispiele. Wegen der Unmöglichkeit, fremde Personen von der Mitnutzung auszuschließen, ist nicht zu erwarten, dass der Markt eine effiziente Bereitstellung solcher Güter leistet.

Aber selbst bei Kollektivgütern bleibt zu prüfen, ob die Steuerbegünstigung privaten Handelns oder die staatliche Bereitstellung mit geringeren volkswirtschaftlichen Kosten verbunden ist, ob der Umfang der geförderten Aktivitäten dem Maßstab einer effizienten Verwendung volkswirtschaftlicher Ressourcen gerecht wird und ob sich der Förderzweck nicht auch ohne Steuerbegünstigung erreichen ließe. Nach alledem kann es für die Gewährung einer Steuerbegünstigung nicht ausreichen, wenn Unternehmen oder Organisationen auf eine Gewinnerzielung oder eine eigennützige Gewinnverwendung verzichten. Ein solches Verhalten mag aber eine der Voraussetzungen für die Gewährung des Non-Profit-Status sein, der Grundlage für eine sonstige Unterstützung durch die öffentliche Hand sein kann, z.B. für finanzielle Zuschüsse von Kommunen oder für andere Vergünstigungen. Deshalb ist auch ein solcher Non-Profit-Status zweifellos regelungs- und überwachungsbedürftig. Jedoch müsste dies von der Gewährung steuerlicher Vergünstigungen wegen Gemeinnützigkeit getrennt werden.
Eine Steuerbegünstigung sollte nur noch dann in Betracht kommen, wenn die geförderte Tätigkeit der Allgemeinheit zugute kommt und der geförderte Zweck anders nicht oder nicht besser erreicht werden kann. Das geltende Steuerrecht ist jedenfalls viel zu großzügig. Der Politik ist deshalb zu raten, das Gemeinnützigkeitsrecht umfassend neu zu regeln. Wegen des Ausmaßes von Wettbewerbsverzerrungen und wegen der Bedeutung, die dem Bereich gemeinnütziger Tätigkeiten in der reifen Dienstleistungsgesellschaft zukommt, ist eine solche Reform dringlich.

Für viele Vereine würde eine derartige Reform, wie sie das im Auftrag des Bundesfinanzministeriums erstellte Gutachten vorschlägt, das Ende der Gemeinnützigkeit bedeuten. Aber was tut man nicht alles für einen gefüllten Staatssäckel…

Das vollständige Gutachten findet sich im Online-Angebot des Bundesfinanzministeriums.