Wie weit kann eine Behörde trotz eines bestandenen Wesenstests eines sogenannten Listenhundes den Leinen- und Maulkorbzwang beschränken?
In einem vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen entschiedenen Fall ist die Klägerin Halterin eines American–Staffordshire-Mischlings namens „Pablo Montana“.
Der Hund der Klägerin bestand am 27.03.2015 den Verhaltenstest zur Befreiung von der Maulkorbpflicht beim Veterinäramt der Stadt C., der durch einen angestellten Tierarzt durchgeführt wurde.
Auf Antrag der Klägerin erließ die Beklagte bereits am 13.04.2015 einen Bescheid über die Befreiung des Hundes der Klägerin von der Maulkorbpflicht. In der mündlichen Verhandlung der gegen diesen Bescheid erhobenen Klage sicherte die Beklagte zu, über die Befreiung vom Maulkorbzwang erneut zu entscheiden. Daraufhin nahm die Klägerin die Klage zurück.
Am 19.07.2016 beantragte die Klägerin sodann erneut für sich selbst und ihren Lebensgefährten bei der Beklagten die vollständige Befreiung ihres Hundes sowohl von der Maulkorbpflicht als auch vom Leinenzwang. Dem Antrag fügte sie eine Bescheinigung vom Oktober 2015 über die Absolvierung einer Verhaltensprüfung der Frau K., einer von dem Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz anerkannten Sachverständigen bei, die die uneingeschränkte Befreiung von der Anlein- und Maulkorbpflicht empfahl.
Mit Bescheid vom Dezember 2016 erteilte die Beklagte in Ziffer 1 die Befreiung von der Maulkorbpflicht, nahm jedoch in Ziffer 3 die in § 2 Abs. 2 Ziffer 2 bis 4 LHundG NRW genannten Bereiche davon aus. Zur Begründung führt die Beklagte an, dass diese Bereiche, die durch die Ansammlung großer Menschenmassen bzw. eine räumliche Abgeschlossenheit gekennzeichnet seien, vom Gesetzgeber als besonders schützenswert erachtet würden. Ein positiver Wesenstest eines Hundes stelle lediglich eine Momentaufnahme dar. Hunde dieser Rassezugehörigkeit wiesen eine durch die Zucht bedingte gesteigerte Aggressivität, verbunden mit einer erhöhten Beißkraft auf. Dies würden nicht zuletzt verschiedene Beißattacken durch Hunde in den vergangenen Jahren belegen, die zuvor einen entsprechenden Wesenstest erfolgreich absolviert hätten.
Der Anteil an gefährlichen Hunden in G. sei sehr gering, so dass ein Großteil der Bevölkerung im Umgang mit diesen Tieren keine Erfahrung habe und auch in Konflikt- und Gefahrsituationen keine funktionierenden Lösungsmöglichkeiten und –strategien habe.
Durch den im Bescheid freigegebenen Bereich des § 2 Abs. 2 Ziffer 1 LHundG NRW – Fußgängerzonen, Haupteinkaufsbereiche und andere innerörtliche Bereiche sowie Straßen und Plätze mit vergleichbarem Publikumsverkehr – werde dem Bedürfnis der Klägerin, ihrem Hund auch ohne Maulkorb Auslauf zu gewähren, ausreichend Rechnung getragen. In diesen Bereichen seien, anders als in den ausgenommenen Bereichen, die besonders schützenswerten Personengruppen – Senioren und Kinder – nicht konzentriert anzutreffen. Zudem seien durch die räumliche Gestaltung dieser Flächen im Fall eines versuchten Übergriffs Rückzugsmöglichkeiten vorhanden.
Die Klägerin hat dann Klage erhoben.
Durch die Einschränkung der in § 2 Abs. 2 Ziffer 2 bis 4 LHundG NRW genannten Bereiche gelte die Maulkorbbefreiung praktisch nur im Haus der Klägerin. Wenn – so wie hier – die Sachverständige nach eingehender Prüfung die uneingeschränkte Befreiung von der Maulkorbpflicht empfehle, müsse die Beklagte besondere Argumente vorbringen, die sich mit diesen Ausführungen befassten, wenn sie lediglich eine eingeschränkte Befreiung erteile. Daran mangele es dem streitgegenständlichen Bescheid. Dieser enthalte lediglich allgemeine Ausführungen im Sinne einer „Leerformel“, jedoch keine konkrete Interessenabwägung bezogen auf den Hund der Klägerin. Sofern trotz der Einschätzung der Sachverständigen noch eine potentielle Gefahr von dem Tier ausginge, so gelte dies für alle Tiere gleichermaßen. Die geringe Anzahl an gefährlichen Hunden in G. spreche dafür, dass von den wenigen vorhandenen Tieren keine Gefahr für die Bevölkerung ausgehe. Im Übrigen gebe es in G. – anders als etwa in Großstädten – auch keine Menschenansammlungen. Die in dem Bescheid benannten Bereiche seien zu allgemein gefasst. Für die Klägerin sei nicht eindeutig erkennbar, in welchen Gebieten die Maulkorbpflicht gelte und in welchen ihr Hund von der Pflicht befreit sei.
Sodann legte die Klägerin mit Schriftsatz vom August 2017 eine Bescheinigung der beim N1. angestellten Tierärztin M. vor, die nach einer durchgeführten Verhaltensprüfung keine Bedenken gegen die Aufhebung der Maulkorb- und Leinenpflicht hegt.
Die Klägerin wollte in erster Linie, dass die Beklagte verpflichtet wird, dass die Klägerin bezüglich ihres Hundes „Pablo Montana“ unter Abänderung ihres Bescheides uneingeschränkt die Befreiung von der Maulkorbpflicht zu erteilen.
Die Klage ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen unbegründet.
Anspruchsgrundlage für die Befreiung von der Maulkorbpflicht ist § 5 Abs. 3 Satz 1 LHundG NRW. Danach kann die zuständige Behörde für gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 2 auf Antrag eine Befreiung von der Verpflichtung nach Absatz 2 Satz 1 und Satz 3 erteilen, wenn die Halterin oder der Halter nachweist, dass eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht zu befürchten ist.
Bei dem American-Staffordshire-Mischling der Klägerin handelt es sich um einen gefährlichen Hund nach § 3 Abs. 2 LHundG NRW.
Die Klägerin hat mit Vorlage der beim N1. und der Stadt C. absolvierten Verhaltenstests den im Sinne von § 5 Abs. 3 Satz 1 LHundG NRW erforderlichen Nachweis erbracht, dass von ihrem Hund keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht. Die Gutachten sind nicht deshalb unverwertbar, weil sie von angestellten und nicht von verbeamteten Tierärzten der Veterinärämter erstellt wurden. Zwar wird gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 der ordnungsbehördlichen Verordnung zur Durchführung des Landeshundegesetzes NRW – DVO LHundG NRW – die Verhaltensprüfung nach § 5 Abs. 3 Satz 3 LHundG NRW durch die beamtete Tierärztin oder den beamteten Tierarzt – erforderlichenfalls unter Hinzuziehung sachverständiger Dritter – durchgeführt.
Unter dem Begriff des beamteten Tierarztes ist jedoch ein Tierarzt in amtlicher Funktion zu verstehen. Danach ist zwar erforderlich, dass die Verhaltensprüfung durch eine amtliche Stelle, nicht jedoch zwingend durch einen verbeamteten Veterinär durchgeführt wird. Nach Sinn und Zweck der Norm soll die Verhaltensprüfung für gefährliche Hunde im Sinne von § 3 LHundG NRW – in Abgrenzung zu den in § 10 Abs. 1 LHundG NRW genannten Rassen, bei denen die Verhaltensprüfung gemäß § 10 Abs. 2 LHundG NRW auch durch anerkannte Sachverständige erfolgen kann – durch eine öffentliche Stelle erfolgen, um die Neutralität der prüfenden Person besonders sicherzustellen. Dieses Ziel wird erreicht, wenn die Verhaltensprüfung – so wie hier – durch einen beim Veterinäramt angestellten Tierarzt erfolgt, weil davon auszugehen ist, dass bei einem Tierarzt in amtlicher Funktion – aufgrund seiner Zugehörigkeit zu einer öffentlichen Stelle ein höheres Maß an Neutralität gewährleistet ist als bei einem frei praktizierenden Tierarzt. Demgegenüber handelt es sich bei der Verhaltensprüfung für die Befreiung von der Maulkorbpflicht eines gefährlichen Hundes im Sinne des § 5 Abs. 3 Satz 3 LHundG NRW nicht um eine solche Tätigkeit, die einen Kernbereich der Verwaltung betrifft und daher gemäß Art. 33 Abs. 4 des Grundgesetzes von einem Beamten im statusrechtlichen Sinne durchgeführt werden müsste. Es ist nicht ersichtlich – und auch die Beteiligten gehen offenbar nicht davon aus –, dass die besondere Neutralität bei einem angestellten Tierarzt nicht in gleicher Weise gewährleistet ist wie bei einem Amtsveterinär.
Die Beklagte hat nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen das ihr durch § 5 Abs. 3 Satz 1 LHundG NRW eingeräumte Ermessen nach dem hier maßgeblichen gerichtlichen Prüfungsmaßstab des § 114 Satz 1 VwGO fehlerfrei ausgeübt.
Danach prüft das Gericht, soweit die Behörde ermächtigt ist, Ermessen auszuüben, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Auf diesen Prüfungsmaßstab ist das Gericht bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen beschränkt. Ob andere Lösungen sachgerechter oder zweckmäßiger gewesen wären, unterliegt der gerichtlichen Kontrolle dagegen nicht.
Anhaltspunkte für eine Überschreitung des gesetzlichen Rahmens durch die Beklagte sind nicht ersichtlich – so das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen.
Die Beklagte hat von dem ihr eingeräumten Ermessen auch in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht – so das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen.
§ 5 Abs. 3 Satz 1 LHundG NRW strebt einen Interessenausgleich zwischen der Abwendung von Gefahren, die der Allgemeinheit durch gefährliche Hunde im Sinne von § 3 LHundG NRW drohen können einerseits und dem Interesse des Hundehalters an einem maulkorbfreien Auslauf des Tieres andererseits an und dient dabei der Vermeidung von Härten. Demnach setzt die Ausübung pflichtgemäßen Ermessens im vorliegenden Fall voraus, dass die Gefährlichkeit des einzelnen Hundes gewürdigt und auf dieser Basis über eine Befreiung vom Maulkorbzwang unter Beachtung vorliegender Verhaltenstests und unter Berücksichtigung auch der potentiell bestehenden Gefahr, die durch gefährliche Hunde für die Allgemeinheit ausgeht, entschieden wird.
Diesen Maßstäben genügt die von der Beklagten vorgenommene Interessen-abwägung.
Die Beklagte hat unter Berücksichtigung der vorgelegten Verhaltenstests sowohl das Interesse der Klägerin am Auslauf ihres Hundes ohne Maulkorb als auch die Interessen der Allgemeinheit gegeneinander abgewogen und bei Erteilung der Befreiung berücksichtigt und aufgrund dieser Abwägung der Klägerin die begehrte Befreiung für weite Bereiche des Landesgebietes erteilt. Soweit die Beklagte in Ziffer 3 des streitgegenständlichen Bescheides von dieser Befreiung öffentliche Veranstaltungen mit Menschenansammlungen ausgenommen hat und damit nach vorgenommener Interessenabwägung eine Entscheidung zu Gunsten der allgemeinen Sicherheit getroffen hat, ist dies unter Berücksichtigung des genannten Prüfungsmaßstabs nicht zu beanstanden. Dabei ist zu beachten, dass es an den genannten Orten zu unerwarteten Reaktionen des Tieres kommen kann, da es sich um Bereiche handelt, in denen ein Hund besonderen Reizen ausgesetzt ist und die für ihn regelmäßig mit besonderen Stresssituationen verbunden sind. Soweit die Befreiung nicht für öffentliche Gebäude – einschließlich Schulen und Kindergärten – erteilt wurde, begegnet auch dies keinen rechtlichen Bedenken – so das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen weiter. Bei öffentlichen Gebäuden ist zu berücksichtigen, dass diese in der Regel nicht freiwillig aufgesucht werden und die Besucher unter Umständen keine Möglichkeit hätten, den – gegebenenfalls unerwünschten – Kontakt mit dem maulkorbbefreiten Hund der Klägerin zu vermeiden. Soweit die Beklagte umfriedete Park- und Grünanlagen sowie Kinderspielplätze mit der Begründung von der Befreiung ausnimmt, dass dort Senioren und Kinder – die besonders schützenswert seien – vermehrt anzutreffen seien, ist dies ebenfalls nicht zu beanstanden. Diese Bereiche sind in besonderer Weise durch spielende Kinder gekennzeichnet, deren Verhalten nicht vorhersehbar ist. Es liegt nicht außerhalb der Lebenserfahrung, dass dort in besonderem Maße Gefährdungssituationen entstehen können, wenn etwa Ball spielende Kinder auf einen gefährlichen Hund treffen, der keinen Maulkorb trägt. Diese Gefahr lässt sich auch nicht durch die in den genannten Bereichen gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 LHundG NRW unabdingbar geltende Leinenpflicht eindämmen, da Situationen der geschilderten Art häufig mit einem schnellen und unkontrollierbarem Losreißen des Hundes von der Leine verbunden sind.
Auch eine Fehlgewichtung im Rahmen der Interessenabwägung ist nicht erkennbar. Der Klägerin ist es entgegen ihrer Auffassung in nahezu allen innerörtlichen Bereichen gestattet, ihrem Hund ohne Maulkorb Auslauf zu gewähren. Soweit die Klägerin anführt, die Beklagte müsse bei sachverständiger Empfehlung der uneingeschränkten Befreiung von der Maulkorbpflicht besondere Argumente vorbringen, wenn sie lediglich eine eingeschränkte Befreiung erteile und letztlich ginge von jedem Tier eine potentielle Gefahr aus, widerspricht dies zum Einen der gesetzgeberischen Wertung, wonach von den in § 3 Abs. 2 LHundG NRW genannten Hunderassen potentiell eine besondere Gefahr ausgeht und zum Anderen sieht § 5 Abs. 3 Satz 1 LHundG NRW bei Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen keinen gebundenen Anspruch, sondern eine Ermessensentscheidung durch die zuständige Behörde vor.
Schließlich verfängt auch der Einwand der Klägerin nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen nicht, der Bescheid sei nicht hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, da die dort genannten Gebiete zu allgemein formuliert seien, so dass für sie nicht unmissverständlich erkennbar sei, in welchen Bereichen die Maulkorbpflicht und in welchen die Befreiung gelte. Das Bestimmtheitsgebot erfordert, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, in Form des Entscheidungssatzes und gegebenenfalls unter Hinzuziehung der Gründe sowie den erkennbaren Umständen, für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass dieser sein Verhalten danach richten kann und dass auch die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden und deren Organe den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können((BVerwG, Urteil vom 02.07.2008 – 7 C 38.07; OVG NRW, Urteil vom 10.11.1989 – 4 A 762/89)).
Der Bescheid der Beklagten genügt nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen diesen Anforderungen. Neben umfriedeten Park-,Garten- und Grünanlagen sowie Kinderspielplätzen gilt die Maulkorbbefreiung darüber hinaus nicht in öffentlichen Gebäuden und bei öffentlichen Veranstaltungen mit Menschenansammlungen. Diese Bereiche sind für die Klägerin erkennbar. Sollte sich im Einzelfall dennoch ein unerwarteter Wechsel der Umgebung ergeben, hat sie jedenfalls die Möglichkeit, ihrem Hund den Maulkorb anzulegen und auf diese Weise etwaig plötzlich entstehende Unsicherheiten zu beseitigen oder den Bereich zu verlassen.
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Urteil vom 19.09.2017 – 19 K 429/17
ECLI:DE:VGGE:2017:0919.19K429.17.00
